始于2010年籌建的中國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度，終有階段性成果。
接近決策層的知情人士告訴財新《新世紀(jì)》，央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會將各自增設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門，但目前籌備工作進(jìn)展速度不一。
快者如保監(jiān)會和證監(jiān)會，已經(jīng)獲中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室批準(zhǔn)。保監(jiān)會的保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局于10月底成立，證監(jiān)會的投資者保護(hù)局也掛牌在即。
央行和銀監(jiān)會的方案則稍慢一步，目前還在申報當(dāng)中，但料將成立相關(guān)機(jī)構(gòu)僅是時間問題。
最終方案改變了效仿美聯(lián)儲等在央行下設(shè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的初衷，而是沿用了“一加三”的分業(yè)管理框架。
“在中國現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下，金融消費(fèi)者保護(hù)分屬不同的行業(yè)和不同的機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即使設(shè)立一個統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)效率也會打折扣，具體操作也需要分業(yè)執(zhí)行。”接近央行的知情人士認(rèn)為，“關(guān)鍵是‘一行三會’應(yīng)設(shè)計一個統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)原則，在此宏觀原則之下，各部委各有分工協(xié)調(diào)運(yùn)作。”他表示，亟需建立一套符合中國國情的金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度。
進(jìn)展不一
中編辦原則上同意”一行三會”各設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)，各司其職。目前各部委籌備速度不一。
據(jù)財新《新世紀(jì)》記者了解，央行下轄的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置為司局級單位，編制有數(shù)十人。
證監(jiān)會新設(shè)投資者保護(hù)局，籌備工作由證券業(yè)協(xié)會副秘書長熊偉負(fù)責(zé)，目前進(jìn)展速度較快，從遞交批文到獲準(zhǔn)，不到兩個月時間，中編辦已來考察過。目前正按崗位設(shè)置需求物色工作人員，原有的投資者保護(hù)辦公室將歸入，并將開設(shè)單獨的網(wǎng)站。
保監(jiān)會的保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局已經(jīng)成立。
銀監(jiān)會則可能將擬成立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)與金融創(chuàng)新監(jiān)管部門的部分職能合并。
在“一行三會”目前的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)計架構(gòu)中，保監(jiān)會、證監(jiān)會已下設(shè)保險保障基金和證券投資保護(hù)基金；銀行業(yè)協(xié)會下亦有消費(fèi)者保護(hù)委員會，新設(shè)機(jī)構(gòu)和這些機(jī)構(gòu)的職能如何劃分，是否會疊床架屋，以致于人浮于事？
以證監(jiān)會為例，下轄中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司（下稱投?；穑?，投資者投訴的接待和處理原本由其負(fù)責(zé)。投?；痣m是非營利性機(jī)構(gòu)，但畢竟是公司性質(zhì)，其主要職責(zé)是籌集運(yùn)作投資者保護(hù)基金，監(jiān)測證券公司風(fēng)險、參與處置問題券商等，同時承擔(dān)投資者的教育和訴訟糾紛等職能。
證監(jiān)會基金部人士認(rèn)為，金融消費(fèi)產(chǎn)品和普通消費(fèi)產(chǎn)品不同，產(chǎn)品的差異也很大，而涉及的產(chǎn)品投訴往往人數(shù)眾多、金額大，動輒牽扯退休金、養(yǎng)老金，影響社會穩(wěn)定。新設(shè)的投資者保護(hù)局將主要是強(qiáng)化投資者教育和處理投資者投訴。“投?；饘儆谪斦咳~預(yù)算撥款管理的單位，在投資者保護(hù)局掛牌后將被納入該局管理。”一位證監(jiān)官員表示。
“投資保護(hù)局的下一步方向主要是建立投資者糾紛的調(diào)解、仲裁機(jī)制。”投?；鹂偨?jīng)理莊穆說，要轉(zhuǎn)變對于投資者保護(hù)理念的認(rèn)識，改變以前過于重視金融機(jī)構(gòu)而忽視投資者的訴求。
“投?；鹣乱徊降牧硪恢攸c是上市公司投資者保護(hù)狀況的評價，這與投資者利益密切相關(guān)。”莊穆說。
投?；馂榇藝L試推出了投資者信心指數(shù)、投資者保護(hù)網(wǎng)基金頻道、股民教育電視劇、公益廣告等。其新上線的投資者保護(hù)網(wǎng)基金頻道基于證監(jiān)會基金部的XBRL系統(tǒng)所提供的數(shù)據(jù)，向社會免費(fèi)提供信息。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，由于沒有商業(yè)利益動機(jī)，所有排名、收益率不易有瞞漏、矯飾。
保監(jiān)會有關(guān)人士透露，保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局的職能將包括研究保護(hù)保險消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)制、受理投訴咨詢、調(diào)查處理消費(fèi)者投訴、消費(fèi)者教育和風(fēng)險提示等，目前還在調(diào)研階段，沒有正式開展工作，即將把消費(fèi)者投訴管理辦法等規(guī)章制度的建立作為工作入手點，“前期只有十個人”。
接近銀監(jiān)會的權(quán)威人士透露，銀監(jiān)會由于人事調(diào)整，略有耽擱，但相關(guān)方案已經(jīng)上報，料很快將會獲批。
在銀監(jiān)會內(nèi)部，金融消費(fèi)者利益保護(hù)的職能原本主要由創(chuàng)新部的公眾教育處承擔(dān)，未來這一職能要轉(zhuǎn)向新設(shè)部門。銀監(jiān)會曾于2010年將11月28日作為中國銀行業(yè)首個全國范圍內(nèi)的公眾教育服務(wù)日，“由于相關(guān)工作剛開始啟動，很多制度規(guī)章還不完善。”一位銀監(jiān)會人士告訴財新《新世紀(jì)》記者，未來新設(shè)機(jī)構(gòu)將在政策研究和制定等方面會更有優(yōu)勢。
央行相關(guān)機(jī)構(gòu)的籌備工作由條法司牽頭負(fù)責(zé)。央行一位高層官員表示，央行提出的設(shè)想較早，向中編辦提交設(shè)立機(jī)構(gòu)的報告卻相對較晚，央行的基層行已經(jīng)試點消費(fèi)者保護(hù)一年多了，“目前有關(guān)方案還沒有正式批復(fù)。”
從央行提出成立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)到最終“一行三會”分別成立相應(yīng)司局，其中的爭議和妥協(xié)可見一斑。一位銀行高管曾對此直言，“恐怕成立不了統(tǒng)一的監(jiān)管新機(jī)構(gòu)，因為目前‘一行三會’必將各自為戰(zhàn)。”
央行的初衷
之所以會出現(xiàn)“一行三會”均下設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，實為去年以來，央行提出效仿美聯(lián)儲成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)想。
央行的動議來自于國際監(jiān)管新趨勢。2000年英國出臺《金融服務(wù)與市場法》，首次使用“金融消費(fèi)者”的概念，將存款人、保險合同相對人、投資人等均納入。本輪金融危機(jī)爆發(fā)后，美國政府認(rèn)識到對金融消費(fèi)者的保護(hù)不足， 2010年7月22日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了自經(jīng)濟(jì)大蕭條以來規(guī)模最大的金融改革法案——《多德-弗蘭克法案》。其中一項重要改革即在美聯(lián)儲下設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)署，集中行使金融消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)，擁有監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)。
早在2009年，央行即授權(quán)研究局和西安分行啟動了中國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度研究，并推行金融消費(fèi)者保護(hù)的試點，2011年3月15日在陜西省推開金融消費(fèi)者保護(hù)試點工作。目前，陜西省轄內(nèi)各地市設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)（分）中心，負(fù)責(zé)受理金融消費(fèi)者在人民銀行法定管理職權(quán)范圍內(nèi)的投訴。陜西已建立金融消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫，目前有近4000個案例，并正在推進(jìn)農(nóng)村金融消費(fèi)者教育。
按照央行西安分行的要求，消費(fèi)者可先到金融機(jī)構(gòu)投訴，若對金融機(jī)構(gòu)的處理不滿意或者金融機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)未答復(fù)的，再到央行投訴。全省試點半年來，陜西十地市共接到電話咨詢1090多個。從試點情況看，陜西省轄內(nèi)各商業(yè)銀行客戶投訴管理系統(tǒng)有效性不斷提高，大部分投訴可以在商業(yè)銀行內(nèi)部解決，轄內(nèi)多家商業(yè)銀行投訴率下降明顯，今年半年來投訴到西安分行的只有68起，其中工行、郵政儲蓄銀行2011年上半年投訴率下降50%左右。
央行西安分行還制定了《金融消費(fèi)者投訴管理辦法（暫行）》，該辦法界定了投訴人、被投訴人、投訴事項的范圍，央行投訴部門的設(shè)置及其主要職責(zé)，金融消費(fèi)者投訴的受理，投訴的調(diào)查，投訴的調(diào)解與處理等。目前，西安分行正研究該系統(tǒng)與陜西省轄內(nèi)商業(yè)銀行的對接，進(jìn)一步提高投訴處理轉(zhuǎn)辦效率。陜西省消協(xié)在央行西安分行設(shè)立金融消費(fèi)者投訴站，探索多渠道糾紛解決方式。
今年10月，央行將“西安模式”推廣到各分行。央行要求以各分行的法律事務(wù)部為主，設(shè)立機(jī)構(gòu)，公布統(tǒng)一的投訴電話，成立保護(hù)中心，加強(qiáng)與地方政府部門及各金融機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，做好投資者教育的宣傳工作，形成消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。基本流程為，接受投訴并答復(fù)、進(jìn)行分類，轉(zhuǎn)給相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)或政府部門。
央行濟(jì)南分行人士透露，“總行正在大力推動此事。”央行濟(jì)南、南京分行等相繼出臺了《關(guān)于開展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的意見》。對金融消費(fèi)者， “不可僅僅依賴《合同法》進(jìn)行‘平等保護(hù)’，這本質(zhì)上是對金融消費(fèi)者的不平等。”起草者如是說。
此外，央行有關(guān)課題組還建議構(gòu)建“消費(fèi)者自身、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、監(jiān)管當(dāng)局、仲裁或司法機(jī)構(gòu)、理論界、媒體輿論”七位一體的金融消費(fèi)者保護(hù)體系；各有關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)該開通全國統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)投訴熱線，建立監(jiān)管當(dāng)局的金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制，各有關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立各自的金融消費(fèi)者投訴數(shù)據(jù)庫，央行建立整個金融業(yè)總的數(shù)據(jù)庫，定期監(jiān)測分析，為日常監(jiān)管、政策制定等提供依據(jù)，探索典型案例的通報與共享。
“的確，一個更高規(guī)格、更強(qiáng)協(xié)調(diào)力的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)是需要的。央行認(rèn)為金融消費(fèi)者保護(hù)是后危機(jī)管理的三大支柱之一。”一位監(jiān)管官員說。
協(xié)調(diào)之難
“分設(shè)還是設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)，各有利弊；分設(shè)的好處在于執(zhí)行起來有效率，弊端是未來機(jī)構(gòu)有統(tǒng)一的問題。”前述監(jiān)管官員表示。
至于央行在這一體系中的角色，有央行官員稱，“三會”的消費(fèi)者保護(hù)職能對央行來說是不能取代的，央行可以在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，“存款人保護(hù)職能，央行可以參與的多一些，目前銀監(jiān)會內(nèi)部也在理順這一職能；而證券、保險業(yè)務(wù)太專業(yè)，央行力所不及。”
中國社科院金融重點研究室主任劉煜輝認(rèn)為，中國目前的分業(yè)監(jiān)管是造成很多體制問題的根源，未來還是要走共同監(jiān)管的道路。
中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛解釋說，美國成立的金融消費(fèi)者保護(hù)署，主要是立足于產(chǎn)品；中國目前產(chǎn)品層面的交叉越來越多，從保證產(chǎn)品的信息透明角度、避免明顯欺詐行為，設(shè)立一個機(jī)構(gòu)比較合理；但在中國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，部門之間的協(xié)調(diào)性比較差。比如，在資產(chǎn)管理方面，券商、基金、銀行都有理財產(chǎn)品，涉及到投資者投訴以及投資者利益保護(hù)方面。
“如果各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自成立一個部門執(zhí)行起來會快一些；如果設(shè)立一個單獨的機(jī)構(gòu)，卻不能把三大監(jiān)管部門銜接起來，執(zhí)行力會很差。”曾剛認(rèn)為。
也有監(jiān)管官員對此表示憂慮，“一行三會”各增設(shè)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，各管一攤，缺乏一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)核心，未來誰來協(xié)調(diào)？如何協(xié)調(diào)？現(xiàn)有的例行金融協(xié)調(diào)機(jī)制并不高效，已近于淪為表面文章。
“現(xiàn)有的金融部委協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)淪落成一個副主任科員的茶話聯(lián)誼會了。一開始的時候司局級干部還會去去，但是發(fā)現(xiàn)最終什么也協(xié)調(diào)不成，最后各部委各派一個主任科員或者副主任科員來參加，大家誰也代表不了領(lǐng)導(dǎo)做什么決定，只能喝茶聊天。”一位監(jiān)管官員直言。
上述接近決策層人士說，從中編辦的角度考慮，根據(jù)現(xiàn)有行政體制來安排，歸口管理比較方便；因為只設(shè)立一個專門機(jī)構(gòu)，會涉及多個部門的協(xié)調(diào)，執(zhí)行起來效率低，力度也會打折扣，因為“啥都管，等于啥都不管。隨著分業(yè)監(jiān)管體制的調(diào)整，以后可再調(diào)整。”該人士介紹。
一位證監(jiān)會基金部人士認(rèn)為，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，各自設(shè)立一個單獨機(jī)構(gòu)承擔(dān)投資者保護(hù)職責(zé)以及處理投資者投訴，體制更順，在執(zhí)行過程中會更有效率。
在中國的行政體制下，部門的級別往往決定協(xié)調(diào)力度和執(zhí)行力度，如果設(shè)置為處級部門，即使在一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)之內(nèi)，協(xié)調(diào)的力度也會更弱化。
“中國的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)權(quán)力集中、機(jī)構(gòu)集中，有足夠的人員規(guī)模，并將此前散落在各部委的投資者保護(hù)功能一并整合。但目前這一點很難做到。”一位證監(jiān)官員稱。
一位監(jiān)管官員解釋，中國行政系統(tǒng)有一種慣性思維：先設(shè)小部門，慢慢發(fā)展，漸漸增長事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)，臨到行業(yè)爆發(fā)性增長或危機(jī)出現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)實在需要擴(kuò)充職能、權(quán)限、人員，再設(shè)統(tǒng)一的大部門，更為水到渠成。
未來的挑戰(zhàn)
“一行三會”新設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)究竟能發(fā)揮多大作用？市場對此充滿疑問。
“并不理解投資者保護(hù)局是否能比信訪辦做更多的事情。”有監(jiān)管官員表示。“新的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)能做什么、要做什么、未來是不是會被邊緣化，都缺乏清晰的使命。”一位證監(jiān)官員說。
“美國賦予消費(fèi)者保護(hù)署以廣泛的權(quán)力。如果中國的金融監(jiān)管系統(tǒng)沒有能力賦予消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)實權(quán)，就未免淪為邊緣部門、清水衙門。”一些受訪的監(jiān)管官員提出疑問。
目前，存款保險制度是中國銀行業(yè)機(jī)制的最大缺失，研究多年卻難以破局。此時央行和銀監(jiān)會新設(shè)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，是否有趨輕避重之嫌？
業(yè)內(nèi)一種有代表性的看法是，銀監(jiān)會本身已經(jīng)有金融消費(fèi)者保護(hù)的職責(zé)，在《商業(yè)銀行法》《銀監(jiān)法》里，明確要求商業(yè)銀行、監(jiān)管部門要保護(hù)存款人的利益。
接近銀監(jiān)會的權(quán)威人士表示，目前并不缺少保護(hù)存款人利益的機(jī)構(gòu)，再成立新的機(jī)構(gòu)是否是多此一舉？
銀監(jiān)會2010年年報稱，銀監(jiān)會對消費(fèi)者保護(hù)行為的監(jiān)管模式的探索有幾個方面。一是規(guī)范銀行業(yè)經(jīng)營行為，針對個貸、理財、電子銀行、銀行卡等業(yè)務(wù)，出臺了一系列規(guī)章；二是從內(nèi)部制度建設(shè)、行為準(zhǔn)則、信息披露等方面予以引導(dǎo)，知道銀行業(yè)協(xié)會頒布了一系列公平對待消費(fèi)者的公約。三是對違規(guī)行為實施懲戒。2010年和2011年，銀監(jiān)會針對社會公眾關(guān)注的銀行業(yè)服務(wù)收費(fèi)問題，銀監(jiān)會與多部委聯(lián)合叫停了數(shù)項不合規(guī)、不合理的收費(fèi)項目。
不過，有熟悉監(jiān)管思路的人士稱，目前銀監(jiān)會主要是從管風(fēng)險的角度進(jìn)行消費(fèi)者保護(hù)，是從防范系統(tǒng)性風(fēng)險、保護(hù)廣大存款人資金安全的角度，履行職責(zé)的，但對于微觀的、具體的消費(fèi)者保護(hù)，則力有不逮。比如理財產(chǎn)品的消費(fèi)者保護(hù)問題，在銀行與消費(fèi)者的糾紛乃至訴訟中，勝者通常都是銀行，雖然偶有銀行敗訴的個案，但微乎其微。
接近貨幣監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威人士表示，由于銀監(jiān)會和央行的職能，在金融消費(fèi)者保護(hù)方面，存在很多交叉之處，雙方如何分工合作，兩個部門如何協(xié)調(diào)，也都有待厘清。
而更為深層次的擔(dān)心是：由幾個監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別作為消費(fèi)者保護(hù)的主管單位，是否存在各自護(hù)短的現(xiàn)象，將天平向監(jiān)管對象傾斜？
專家認(rèn)為，如何令金融消保機(jī)構(gòu)有相對的獨立性，也應(yīng)有所明確和安排。
也有監(jiān)管官員提示，雖然金融消費(fèi)者保護(hù)署屬于美聯(lián)儲所轄，但是法案明確禁止美聯(lián)儲干涉該署的檢查或執(zhí)法行動、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務(wù)。
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