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【摘要】本文結(jié)合“十三五”水利改革發(fā)展中期評估工作，提出深入挖潛已建工程潛力、建設(shè)生態(tài)水利工程及智慧水利網(wǎng)、探索水利基礎(chǔ)設(shè)施信托投資基金等建議，為新時期做好水利高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量；智慧水利；信托投資基金

引言

2014年9月，習(xí)近平總書記就保障水安全問題作出重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，賦予了新時期治水的新內(nèi)涵、新要求、新任務(wù)。近幾年，習(xí)近平總書記多次視察長江、黃河，2019年9月在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，指出“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河?！?/p>

2019年7月，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，要大力推進農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領(lǐng)域節(jié)水，深入推動缺水地區(qū)節(jié)水，提高水資源利用效率，形成全社會節(jié)水的良好風(fēng)尚，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。2019年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。

一、“十三五”期間水利工作重點及實施情況

“十三五”期間我國水利改革發(fā)展明確提出了全面推進節(jié)水型社會建設(shè)、改革創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制、加快完善水利基礎(chǔ)社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提高城市防洪排澇和供水能力、進一步夯實農(nóng)村水利基礎(chǔ)、加強水生態(tài)治理與保護、優(yōu)化流域區(qū)域水利發(fā)展布局、全面強化依法治水科技興水等8個方面的重大任務(wù)。受委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）承擔了“十三五”水利改革發(fā)展規(guī)劃中期評估工作。通過實地調(diào)研新疆、西藏、陜西、云南、湖南、福建、廣東等16?。ㄗ灾螀^(qū)）水利“十三五”規(guī)劃實施情況，并開展網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷，評估認為從實施整體情況看，重大水利任務(wù)進展順利。

01 以節(jié)水制度、節(jié)水工程建設(shè)和節(jié)水激勵機制等為重點，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)取得明顯成效。全國新增高效節(jié)水灌溉面積超過5000萬畝，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉總面積達到3.6億畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2015年的0.532提高至2018年的0.554，農(nóng)業(yè)用水量實現(xiàn)負增長；萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量分別由2015年的90m3和58.3m3減少至2018年的66.8m3和41.3m3，分別下降25.8%和29.2%；全國用水總量由2015年的6103億m3下降至2018年的6016億m3。

表1 2015年～2018年節(jié)水用水主要指標變化表

數(shù)據(jù)來源：各年度《中國水資源公報》

2019年《國家節(jié)水行動方案》印發(fā)后，20多個部門聯(lián)動明確各項目標任務(wù)的部門分工，按照“總量強度雙控”“農(nóng)業(yè)節(jié)水增效”“工業(yè)節(jié)水減排”“城鎮(zhèn)節(jié)水降損”“重點地區(qū)節(jié)水開源”“科技創(chuàng)新引領(lǐng)”要求落實六大重點行動，提出“政策制度推動”“市場機制創(chuàng)新”等改革舉措。到2022年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低30%和28%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.56以上，全國用水總量控制在6700億m3以內(nèi)，節(jié)水型生產(chǎn)和生活方式初步建立；到2035年，全國用水總量控制在7000億m3以內(nèi)，水資源節(jié)約和循環(huán)利用達到世界先進水平。

02 以完善江河流域防洪體系、優(yōu)化水資源配置格局為重點，繼續(xù)加大水利建設(shè)投入，在科學(xué)論證的前提下，開工建設(shè)了一批打基礎(chǔ)、補短板、惠民生的重大水利工程，水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)持續(xù)完善。截至2020年4月，172項重大水利工程累計開工143項，在建重大水利工程投資規(guī)模超過1萬億，引江濟淮、滇中引水等重大引調(diào)水工程全面開工，黃河下游近期防洪工程、江西峽江水利樞紐工程、引黃入冀補淀等項目基本建成發(fā)揮效益。在累計開工項目中，江河湖泊治理骨干工程有47項、占35.9%，重大引調(diào)水工程18項、占13.7%。

引黃入冀補淀工程

03 以大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、完善田間節(jié)水灌溉工程、新建大型灌區(qū)工程為重點，進一步夯實農(nóng)村水利基礎(chǔ)，顯著提升糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)保障能力。尼爾基灌區(qū)、松原灌區(qū)、錦西灌區(qū)、馱英水庫灌區(qū)、紅嶺灌區(qū)等一批新建大型灌區(qū)和434處大型灌區(qū)續(xù)建配套工程相繼實施，到2020年，全國增農(nóng)田有效灌溉面積將達到10億畝；把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為主攻方向，每年新增高效節(jié)水灌溉面積2000多萬畝，不斷夯實糧食生產(chǎn)的水利基礎(chǔ)。1.36億農(nóng)村居民的飲水條件得到進一步改善，其中約1500萬貧困人口的飲水安全問題得到解決。

04 重大引調(diào)水工程、重點水源工程、中型水庫、抗旱應(yīng)急水源等水資源配置工程和內(nèi)澇城市治理工程加快建設(shè)，城市防洪排澇和供水能力顯著提高。目前南水北調(diào)東中線一期工程全面通水，引大濟湟調(diào)水總干渠、甘肅省紅崖山水庫擴建等工程基本完工，新增年供水能力188億m3，全國水利工程供水能力達到約8000億m3，供水保障能力顯著提高。以近年來內(nèi)澇嚴重城市為重點，加強地下水排水管渠（管廊）、雨水源頭減排、排澇除險設(shè)施及城市數(shù)字化綜合信息管理平臺等工程建設(shè)，城市防洪排澇能力得到提高。

黃河靖遠段防洪工程

05 以重點流域生態(tài)修復(fù)、地下水壓采、漢江綜合治理等為重點，加強水生態(tài)保護和修復(fù)，改善河湖和地下水生態(tài)保護取得成效。牛欄江-滇池補水工程完工發(fā)揮效益，運用南水北調(diào)中線向河北、河南等地生態(tài)補水超過26億m3。至規(guī)劃中期，新增水土流失綜合治理面積14.4萬平方公里，南水北調(diào)受水區(qū)累計完成地下水壓采量超過15億m3。實施太湖流域水環(huán)境綜合治理骨干引排等工程，逐步將生態(tài)水量納入水資源統(tǒng)一配置和管理，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率由“十二五”末的68%提高到2018年的80%以上。

06 通過河（湖）長制、農(nóng)業(yè)水價改革與水權(quán)交易的探索實施，水利發(fā)展體制機制改革繼續(xù)深入推進。2018年6月底，全國31個?。▍^(qū)、市）已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標任務(wù)，百萬名河長開始履責，河暢、水清、岸綠的景象逐步顯現(xiàn)。水價改革有序推進，農(nóng)業(yè)水價綜合改革覆蓋全國797個縣（灌區(qū)）、5200余萬畝灌溉農(nóng)田，各省建立實施居民階梯水價制度。國家發(fā)展改革委兩次下放政府出資水利項目審批權(quán)限，精簡審批程序，加強審批監(jiān)管與服務(wù)。強化政府對水資源和河湖水域保護的監(jiān)管，著力推進水權(quán)、水價、水利投融資等領(lǐng)域改革。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)運營，創(chuàng)新投融資模式，水利建設(shè)利用金融貸款和社會資本規(guī)模穩(wěn)步提高。

07 結(jié)合水法治建設(shè)、河湖岸線確權(quán)劃界等涉水事務(wù)管理，水法規(guī)體系和水利規(guī)劃體系進一步完善，全面依法治水管水能力逐年加強。頒布實施《水利部關(guān)于全面加強依法治水管水的實施意見》，加強依法治水管水工作，水利法治思維和依法行政能力具有較大提升。《農(nóng)田保護條例》頒布實施，《節(jié)約用水條例》等重點立法項目取得重要進展，《長江保護法》立法工作加緊推進。

08 以“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略水利支撐和助力脫貧攻堅為重點，深化水利領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，流域和區(qū)域水利發(fā)展協(xié)調(diào)性增強。強化京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展水資源承載能力剛性約束，推進永定河等“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復(fù)，區(qū)域水資源優(yōu)化配置能力、河湖水系保護修復(fù)等得到加強。實施長江非法采砂、違規(guī)利用岸線、違規(guī)排污等專項整治行動，共抓大保護、不搞大開發(fā)，深入推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展。支持西南貧困區(qū)和北方貧困區(qū)的水資源配置和水源工程建設(shè)，貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷完善。在已開工的143項重大水利工程中，中西部地區(qū)有105項、占73%，貧困地區(qū)有71項、占49.7%。開工建設(shè)中型水庫170多座，加強灌區(qū)和農(nóng)村“五小”水利工程建設(shè)。

二、持續(xù)推進“十三五”水利工作的建議

對標十九大明確的新目標新部署新要求，進一步加強國家水安全保障總體規(guī)劃和全面布局，統(tǒng)籌水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復(fù)、水環(huán)境治理等各個方面工作，持續(xù)推進完成“十三五”水利確定的目標任務(wù)。

01 加大推動節(jié)水的力度和舉措。深入細化實施《國家節(jié)水行動方案》，強化節(jié)水科技創(chuàng)新，完善各項政策制度。嚴格控制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，強化水資源管控。加強節(jié)水的宣傳，使節(jié)水深入人心，形成節(jié)水觀念，養(yǎng)成節(jié)水意識，使節(jié)水變成全社會的自覺行動。各?。ㄊ校┮涌熘贫▏夜?jié)水行動方案的實施方案，因地制宜提出節(jié)水的目標指標，采用農(nóng)業(yè)、工業(yè)及生活等各方面節(jié)水措施，深化體制機制改革，落實保障措施，提高水的利用效率，加快建成節(jié)水型社會。

農(nóng)田高效節(jié)水灌溉系統(tǒng)

02 加強重點河湖生態(tài)治理和保護修復(fù)。推進重點區(qū)域水生態(tài)修復(fù)與治理，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動加快改善重點區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)。全面做好長江生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)工作，正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，共抓長江大保護，不搞大開發(fā)。以華北地區(qū)為重點，綜合采取強化節(jié)水、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、禁采限采、增強水資源補給、強化監(jiān)督等措施推進地下水超采區(qū)治理，落實地下水壓采方案。強化流域重要涉水工程聯(lián)合調(diào)度，切實保障河湖生態(tài)水量。加快實施小水電綠色化改造，加強河湖水生態(tài)空間管控。共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理，做好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河。

03 加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的水利支撐保障。鞏固提升農(nóng)村飲水安全保障水平，統(tǒng)籌推進中小型水源、中小河流治理、農(nóng)村河塘清淤整治等工程建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。繼續(xù)實施水利扶貧規(guī)劃，立足精準扶貧、精準脫貧，以“三區(qū)三州”為重點，在引水安全、灌溉排水、防洪減災(zāi)等方面提供水利支持，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供水利支撐和保障。實施山水林田湖草系統(tǒng)治理，拓展生態(tài)空間、生態(tài)容量及生態(tài)承載能力，打造金山銀山，使生態(tài)與經(jīng)濟良性循環(huán)、互利雙贏。打造綠色家園和生態(tài)文化，彰顯山水風(fēng)光、地域風(fēng)情和鄉(xiāng)土風(fēng)俗，加強農(nóng)村環(huán)境整治，解決農(nóng)村河湖的臟亂差問題，讓人們?nèi)谌氪笞匀?，看山望水憶鄉(xiāng)愁。

浙江湖州安吉縣余村村貌

04 持續(xù)深化水利重點領(lǐng)域改革。著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的水治理制度體系，增添發(fā)展動力和活力。進一步創(chuàng)新水利工程投融資體制機制，重大水利工程中的重點水源工程、重大引調(diào)水工程以及中型水庫工程等項目，具有一定的供水、灌溉、發(fā)電等收益，具備吸引社會資本投入的潛力。建議進一步深入做好鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利工程建設(shè)運營有關(guān)工作，同時加大開發(fā)性金融等支持力度，進一步拓寬水利工程融資渠道。

05 保持水利基礎(chǔ)設(shè)施補短板力度。盡力而為、量力而行、防范風(fēng)險，統(tǒng)籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求，加強貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。督促地方政府積極采取措施，在移民補償、土地占補平衡等方面創(chuàng)新辦法，確實落實地方責任，多方籌集資金，推進在建項目的實施。

06 以“河（湖）長制”為抓手，創(chuàng)新水利管理的體制機制。貫徹落實綠色發(fā)展的理念，推進“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，著重解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，努力補齊短板，進一步加強鄉(xiāng)村水利保障，深入開展援疆援藏援青水利工作，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)水利建設(shè)，為實現(xiàn)全面建成小康社會奠定水利基礎(chǔ)。

三、新時期高質(zhì)量推進水利工作的思考

新時期踐行高質(zhì)量發(fā)展的要求，按照“五位一體”的總體布局，治水要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為入手，建設(shè)生態(tài)文明要堅持山水林田湖草是一個生命共同體，用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌山水林田湖草治理，建設(shè)幸福河湖，促進高質(zhì)量發(fā)展。以增強國家水安全保障能力為主線，從推進華北地下水超采區(qū)綜合治理、優(yōu)化水資源配置格局、加強水生態(tài)保護與修復(fù)、增強鄉(xiāng)村振興水安全保障能力、強化非常規(guī)水源開發(fā)利用、推進水利科技創(chuàng)新和智慧水利建設(shè)的等方面，提前謀劃好新時期的水利工作。

01 深入挖潛已建水利工程在供水、發(fā)電、航運等功能中的潛力，加強工程調(diào)度與管理，提升工程的利用效率。開發(fā)利用已建水利工程的生態(tài)功能，發(fā)揮工程生態(tài)效益，加強生態(tài)調(diào)度，為美麗中國、美麗城市、美麗鄉(xiāng)村提供水資源保障。

02 把水利工程放在生態(tài)系統(tǒng)中，開展水利工程在流域、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的作用研究，建設(shè)生態(tài)水利工程；利用長系列的水文、氣象、環(huán)境等資料，在水資源總量變化的新情況下開展生態(tài)流量、生態(tài)庫容需求研究，根據(jù)生態(tài)要求配置河湖生態(tài)流量及水庫庫容。

03 利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)及5G技術(shù)加強工程精細化管理，實現(xiàn)智慧水利網(wǎng)的建設(shè)目標；加強流域內(nèi)大型骨干工程的調(diào)度研究，依靠精準的預(yù)測預(yù)報，研究水庫水位的動態(tài)調(diào)整，探索實現(xiàn)流域內(nèi)外水資源的統(tǒng)籌調(diào)配；實施水利新基建項目統(tǒng)籌規(guī)劃，開展已建水利工程智能提升工程，建設(shè)智能水利工程、現(xiàn)代化灌區(qū)等，推廣智能設(shè)計、遠程培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)會議等，全面謀劃建設(shè)新型水利基礎(chǔ)設(shè)施。

圖2 智慧水利網(wǎng)總體框架示意圖

數(shù)據(jù)來源：《智慧水利總體方案》

04 系統(tǒng)總結(jié)南水北調(diào)等大型跨流域調(diào)水工程的經(jīng)驗，開展工程經(jīng)濟、社會、環(huán)境及生態(tài)等后評價工作，深入開展“四橫三縱”大尺度的水資源配置格局的研究，利用已建工程更大范圍的優(yōu)化配置調(diào)度水資源。在高質(zhì)量做好南水北調(diào)東中線后續(xù)工程規(guī)劃設(shè)計的同時，開展南水北調(diào)西線規(guī)劃設(shè)計研究，適時研究啟動黃河分水方案的調(diào)整。

05 研究國家重大戰(zhàn)略的水安全保障措施，開展京津冀協(xié)同發(fā)展，長江經(jīng)濟帶建設(shè)，粵港澳大灣區(qū)、河北雄安新區(qū)等防洪、供水、生態(tài)等方面的保障研究，支撐國家戰(zhàn)略的實施。鞏固農(nóng)村飲水安全工程，加強城市后備水源建設(shè)，提升供水保障能力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水體系，使城市與鄉(xiāng)村享有相同質(zhì)量的供水水源。

06 強化水資源管理制度，實現(xiàn)抓節(jié)水、防洪水、排澇水、治污水、保供水的“五水共治”，建立水利部、環(huán)保部、自然資源部等部際間協(xié)調(diào)機制，協(xié)同管好上游和下游、水中和岸上，實現(xiàn)水質(zhì)和水量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把水資源作為最大的剛性約束。

07 持續(xù)做好社會資本投資水利的途徑，推進水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金工作，對具有供水、發(fā)電等效益的工程進行篩選，選擇具有成熟的經(jīng)營模式及市場化運營能力、穩(wěn)定的收益及現(xiàn)金流和較好的增長潛力的項目推進試點工作。

四、結(jié)語

01“十三五”期間，中咨公司承擔了國家多項重大水利規(guī)劃和重大項目的咨詢評估工作，對完善江河防洪、農(nóng)田灌溉、城鄉(xiāng)供水等工程體系發(fā)揮了重要作用。承擔了長江防洪河道整治工程、長江流域水資源開發(fā)利用與綜合治理、黃河干流防洪工程等防洪體系建設(shè)工程評估，承擔滇中引水、引江濟淮、引漢濟渭、引綽濟遼等水資源配置工程評估，承擔新疆大石峽水利樞紐、西藏湘河水利樞紐、陜西省東莊水利樞紐等樞紐工程的評估，這些工程都相繼開工建設(shè)，工程建成后將對保護區(qū)域防洪安全、促進經(jīng)濟發(fā)展和當?shù)孛撠氈赂话l(fā)揮積極作用。

02 為持續(xù)推進“十三五”水利工作，建議加大推動節(jié)水的力度和舉措，深入細化實施《國家節(jié)水行動方案》；推進重點區(qū)域水生態(tài)修復(fù)與治理，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動加快改善重點區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)；加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的水利支撐保障，改善農(nóng)村人居環(huán)境；持續(xù)深化水利重點領(lǐng)域改革，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的水治理制度體系；保持水利基礎(chǔ)設(shè)施補短板力度，統(tǒng)籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求；創(chuàng)新水利管理的體制機制，著重解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

03 新時期為更好更高質(zhì)推進水利工作，建議挖潛已建水利工程潛力，提升工程的利用效率；把水利工程放在生態(tài)系統(tǒng)中，建設(shè)生態(tài)水利工程；利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)及5G等技術(shù)，打造智慧水利網(wǎng)；系統(tǒng)總結(jié)大型跨流域調(diào)水工程的經(jīng)驗，建設(shè)水資源優(yōu)化配置調(diào)度網(wǎng)；研究國家重大戰(zhàn)略的水安全保障措施，為國家戰(zhàn)略實施提供水資源支撐；強化水資源管理制度，把水資源作為最大的剛性約束；拓寬社會資本投資水利的途徑，選擇優(yōu)質(zhì)項目推進水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)信托投資基金投資水利工程。

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注：文中圖片均來源于網(wǎng)絡(luò)。