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隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，市域（郊）鐵路逐步成為服務(wù)中心城區(qū)與周邊組團(tuán)，以滿足通勤功能的軌道交通方式。但在市域（郊）鐵路發(fā)展過(guò)程中，其與干線鐵路、城際鐵路及城市軌道交通融合度仍然不高，且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全統(tǒng)一，已成為我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的短板。通過(guò)總結(jié)我國(guó)市域（郊）鐵路總體發(fā)展情況，分析應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題，進(jìn)而提出有利于其發(fā)展的政策建議，對(duì)我國(guó)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展具有一定的借鑒意義。

1 我國(guó)市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃建設(shè)情況

“十三五”時(shí)期以來(lái)，我國(guó)逐步開(kāi)始重視市域（郊）鐵路發(fā)展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”鐵路。2017年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕11號(hào)），提出要加快建設(shè)大城市市域（郊）鐵路。2017年6月，國(guó)家發(fā)展改革委等五部位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173號(hào)），對(duì)市域（郊）鐵路發(fā)展目標(biāo)、加強(qiáng)銜接、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償、投融資、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面做了進(jìn)一步明確。

自相關(guān)文件發(fā)布以來(lái)，各省市積極推進(jìn)市域（郊）鐵路建設(shè)，取得了一定的成績(jī)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至2019年，我國(guó)市域（郊）鐵路已運(yùn)營(yíng)線路里程約2495公里，其中利用既有線路1942公里，新建線路553公里。擬規(guī)劃線路里程約15120公里，其中利用既有線路4195公里，新建線路10925公里。已運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路里程見(jiàn)圖1所示。

圖1 

已運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路里程

可以看出，我國(guó)已運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路以利用既有鐵路為主，主要是通過(guò)對(duì)既有車站、路基、軌道、信號(hào)系統(tǒng)等升級(jí)改造，充分挖掘既有線路能力，開(kāi)行滿足通勤需求的客運(yùn)列車。同時(shí)，考慮到后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理及軌道交通多網(wǎng)融合問(wèn)題，擬規(guī)劃的市域（郊）鐵路則以新建為主。

2 當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

雖然我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但是市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問(wèn)題較為突出，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）發(fā)展態(tài)勢(shì)不如預(yù)期

目前，我國(guó)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的市域（郊）鐵路僅2495公里（其中超過(guò)70%利用既有線開(kāi)行客運(yùn)列車），擬規(guī)劃線路里程約15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈輻射區(qū)域。市域（郊）鐵路規(guī)劃里程長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)里程短，建設(shè)實(shí)施較線路規(guī)劃滯后很多，發(fā)展仍較為緩慢，需進(jìn)一步加大市域（郊）鐵路發(fā)展的支持力度，使規(guī)劃與實(shí)施能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有序進(jìn)行。

（2）投融資模式有待進(jìn)一步創(chuàng)新

新建市域（郊）鐵路投資較大，客流相對(duì)城市軌道交通較小，如按城市軌道交通的票價(jià)收入水平測(cè)算，難以平衡投入，無(wú)法形成穩(wěn)定的融資償還渠道。在項(xiàng)目建設(shè)中，積極創(chuàng)新投融資機(jī)制，推動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)化方式解決市域（郊）鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金，如加大吸引社會(huì)資本投資力度、減免稅費(fèi)、靈活票價(jià)制度及金融支持，并根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)積極探索政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、REITs模式和建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）模式等。

（3）土地綜合開(kāi)發(fā)推進(jìn)難度大

近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)推進(jìn)鐵路車站周邊地區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)等相關(guān)政策，以“軌道+物業(yè)”等土地開(kāi)發(fā)收益來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)虧損。但是從實(shí)際情況看，地方各級(jí)政府對(duì)于鐵路站點(diǎn)站城融合開(kāi)發(fā)認(rèn)識(shí)仍不夠重視，普遍傾向于采取沿線站點(diǎn)周邊土地一級(jí)出讓模式籌集建設(shè)資金，對(duì)后續(xù)站點(diǎn)建設(shè)一體化開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期性工作的積極性不高，難以充分發(fā)揮站點(diǎn)周邊50公頃范圍內(nèi)土地價(jià)值，車站、車輛基地、動(dòng)車段（所）上方土地空間往往無(wú)法得到充分利用，站城融合發(fā)展力度不足。

（4）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善

我國(guó)國(guó)家鐵路、城際鐵路和城市軌道交通均有擁完善、成熟的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，而市域（郊）鐵路作為介于國(guó)家鐵路、城際鐵路和城市軌道交通之間一種新模式，尚未形成完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)車站規(guī)模、運(yùn)輸能力、供電制式、車輛選型、通信信號(hào)、行車組織等內(nèi)容未進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，特別是與上述軌道交通方式的銜接融合程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。鑒于市域（郊）鐵路專業(yè)多、系統(tǒng)性強(qiáng)，有關(guān)行業(yè)部門需加快研究確定速度目標(biāo)值、站間距、最小曲線半徑、閉塞類型、運(yùn)營(yíng)模式等，以更好地指導(dǎo)市域（郊）鐵路建設(shè)。

（5）監(jiān)管制度尚不明確

我國(guó)市域（郊）鐵路的規(guī)劃報(bào)批和項(xiàng)目立項(xiàng)流程仍不明確，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中缺乏有效的質(zhì)量、安全監(jiān)管制度，亟需一系列相關(guān)法律、法規(guī)為監(jiān)管措施的有效實(shí)施提供保障。以規(guī)范化為原則，構(gòu)建政府監(jiān)管法律框架，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、范圍等具體內(nèi)容，為監(jiān)管措施的制定與實(shí)施提供科學(xué)的法律依據(jù)。

3 對(duì)促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的幾點(diǎn)建議

總的看，我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但也存在一些亟需解決的問(wèn)題。如何在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，解決好都市圈中心城區(qū)與外圍新城組團(tuán)的交通聯(lián)系問(wèn)題，更好地實(shí)現(xiàn)軌道交通多網(wǎng)融合和互聯(lián)互通，促進(jìn)市域（郊）鐵路高質(zhì)量發(fā)展，建議做好以下幾點(diǎn)工作：

（1）統(tǒng)籌做好前期規(guī)劃

市域（郊）鐵路規(guī)劃要加強(qiáng)與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和重點(diǎn)功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的融合。在前期規(guī)劃階段，應(yīng)根據(jù)線路服務(wù)對(duì)象、客流需求，科學(xué)研究線路走向、車站設(shè)置、與城市其他交通方式的銜接方式。同時(shí)，在堅(jiān)持用地規(guī)模和建筑指標(biāo)控制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)市域（郊）鐵路與周邊及城市功能的一體化規(guī)劃。加強(qiáng)與國(guó)家干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等規(guī)劃的銜接，積極促進(jìn)“四網(wǎng)融合”，推進(jìn)軌道交通高水平互聯(lián)互通。

（2）完善政策保障體系

進(jìn)一步完善和規(guī)范市域（郊）鐵路規(guī)劃及項(xiàng)目審批機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目用地預(yù)審和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，健全市域（郊）鐵路沿線站點(diǎn)周邊土地綜合開(kāi)發(fā)政策細(xì)則，研究建立國(guó)家和省市級(jí)財(cái)政資金促進(jìn)市域（郊）鐵路示范性項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌既有及新建線路資源，積極協(xié)調(diào)國(guó)家鐵路集團(tuán)加大對(duì)于利用既有鐵路開(kāi)行市域（郊）列車的支持力度。

（3）完善路地協(xié)調(diào)機(jī)制

市域（郊）鐵路建設(shè)涉及路地雙方部門眾多，協(xié)調(diào)工作難度較大。完善路地協(xié)調(diào)機(jī)制，采用路地雙方召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等方式，專題研究確定市域（郊）鐵路發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)解決建設(shè)過(guò)程中面臨的重大問(wèn)題。搭建地方政府與鐵路部門溝通協(xié)調(diào)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)市域（郊）鐵路建設(shè)與城市高水平融合發(fā)展。

（4）構(gòu)建多樣化票價(jià)票制體系

市域（郊）鐵路票價(jià)的確定應(yīng)統(tǒng)籌考慮運(yùn)營(yíng)企業(yè)社會(huì)承受能力、運(yùn)營(yíng)成本、市場(chǎng)供需情況等因素。鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)采用多樣化服務(wù)方式，積極探索高低峰和節(jié)假日優(yōu)惠票價(jià)、定期票、計(jì)次票、旅游聯(lián)票、多式聯(lián)運(yùn)票等多樣化票種，形成多層次、差別化的票價(jià)政策。

（5）完善投融資體制和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制

完善市域（郊）鐵路投融資體制，理順市域（郊）鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)與政府的管理界面。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善激勵(lì)機(jī)制，在安排建設(shè)資金時(shí)加大對(duì)市域（郊）鐵路的支持力度。通過(guò)發(fā)行政府專項(xiàng)債、市域（郊）鐵路市政建設(shè)債券、轉(zhuǎn)讓相關(guān)政府資源等途徑，拓展政府性資金的來(lái)源渠道。完善市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，研究制定與城市軌道交通同等標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式。