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鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈和重大民生工程，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的地位和作用，今后一段時(shí)期規(guī)劃建設(shè)任務(wù)依然繁重。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳以“國(guó)辦函〔2021〕27號(hào)文”轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和單位起草的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》從科學(xué)推進(jìn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展的高度，對(duì)我國(guó)鐵路規(guī)劃建設(shè)工作提出總體要求，從加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、合理確定標(biāo)準(zhǔn)、分層分類建設(shè)、有效控制造價(jià)、創(chuàng)新投融資體制、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面做出具體部署，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和針對(duì)性，是科學(xué)推進(jìn)新時(shí)期鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的基本遵循之一。

一、我國(guó)鐵路建設(shè)在取得顯著成就的同時(shí)也面臨一些挑戰(zhàn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)鐵路快速發(fā)展，尤其是高鐵規(guī)劃建設(shè)取得了顯著成就。特別是近幾年來(lái)，鐵路年度投資均保持在8000億元以上，高鐵年均投產(chǎn)里程近4000公里，京滬、京廣、沿海、滬昆等原規(guī)劃的“四縱四橫”高鐵主骨架建成，新規(guī)劃的“八縱八橫”高鐵主通道逐步貫通。截至2020年底，我國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到14.6萬(wàn)公里，其中高鐵里程3.8萬(wàn)公里，鐵路基本覆蓋20萬(wàn)及以上人口城市，高速鐵路對(duì)于100萬(wàn)及以上人口城市覆蓋率將達(dá)到95%左右。鐵路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，在推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)、保障和改善民生等方面都發(fā)揮著重要的支撐引領(lǐng)作用，從根本上破解了鐵路運(yùn)輸不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的重大難題，增強(qiáng)了人們?nèi)罕娦腋８?、獲得感，打造了令世界矚目的中國(guó)名片。

同時(shí)，隨著我國(guó)路網(wǎng)規(guī)模的快速擴(kuò)張，鐵路規(guī)劃建設(shè)也面臨持續(xù)健康發(fā)展方面的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是路網(wǎng)結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。比如，鐵路高速與普速、干線與支線等方面還存在一定的結(jié)構(gòu)性矛盾；部分進(jìn)港、進(jìn)物流園區(qū)、進(jìn)大型工礦企業(yè)等“前后一公里”集疏運(yùn)體系仍不完善。二是部分建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)偏高。鐵路項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，部分項(xiàng)目速度標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模偏高，增加了鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。三是債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。近年來(lái)，高鐵逐步進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵時(shí)期，一大批高鐵重大項(xiàng)目開工建設(shè)，投資規(guī)模不斷提高，地方政府和企業(yè)負(fù)債規(guī)模隨之提高。四是項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益逐漸走低。中西部地區(qū)的一些項(xiàng)目所經(jīng)地區(qū)地形地質(zhì)條件復(fù)雜，橋隧比重較大，工程建設(shè)成本高；另一方面項(xiàng)目所經(jīng)地區(qū)多數(shù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高、人口密度相對(duì)較低，運(yùn)營(yíng)效益較差。

二、科學(xué)有序規(guī)劃建設(shè)是推動(dòng)鐵路高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

鐵路是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情而發(fā)展的，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要而發(fā)展的，是適應(yīng)人民群眾對(duì)高品質(zhì)、多樣化出行需求而發(fā)展的，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響?！笆奈濉睍r(shí)期是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。立足新發(fā)展階段，鐵路作為強(qiáng)基礎(chǔ)、增功能、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期仍將保持一定建設(shè)規(guī)模和投資強(qiáng)度，也意味著當(dāng)前和今后一段時(shí)期仍然處于鐵路建設(shè)高位期、還本付息高峰期、運(yùn)輸市場(chǎng)培育期“三期”疊加的狀態(tài)，這一特殊時(shí)期出現(xiàn)一些問(wèn)題是不可避免的，但這是發(fā)展中的問(wèn)題，是階段性的問(wèn)題。

發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題還要靠發(fā)展來(lái)解決，改革中的問(wèn)題更要靠深化改革來(lái)解決。我們必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，認(rèn)真查找影響鐵路高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，并采取有效措施來(lái)予以妥善解決。只有按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持治標(biāo)與治本相結(jié)合，才能科學(xué)有序推進(jìn)鐵路規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。

三、《意見(jiàn)》出臺(tái)有利于科學(xué)推進(jìn)新時(shí)期鐵路規(guī)劃建設(shè)

今后的鐵路建設(shè)發(fā)展是尊重鐵路發(fā)展規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，是堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展，是平衡好擴(kuò)大有效投資和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。《意見(jiàn)》的及時(shí)出臺(tái)，有利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、匯聚力量、科學(xué)發(fā)展，總體上具有以下幾個(gè)方面的鮮明特點(diǎn)。

一是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。針對(duì)目前鐵路發(fā)展存在的路網(wǎng)布局仍需要完善、結(jié)構(gòu)性矛盾仍比較突出、可持續(xù)發(fā)展壓力較大等問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確提出“一些地方在規(guī)劃建設(shè)鐵路時(shí)存在片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、重高速輕普速、重投入輕產(chǎn)出等情況，鐵路企業(yè)也面臨經(jīng)營(yíng)壓力較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問(wèn)題”，開門見(jiàn)山、直面問(wèn)題，突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，從加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、合理確定標(biāo)準(zhǔn)、分層分類建設(shè)、有效控制造價(jià)、創(chuàng)新投融資體制、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面抓實(shí)問(wèn)題、開實(shí)藥方、提實(shí)舉措。

二是堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃?！兑庖?jiàn)》堅(jiān)持系統(tǒng)思維，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，充分把握鐵路高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，統(tǒng)籌考慮鐵路與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系，主動(dòng)加強(qiáng)鐵路與相關(guān)行業(yè)、其他交通方式的銜接協(xié)調(diào)、開放合作，強(qiáng)化規(guī)劃約束和指導(dǎo)作用，提出了科學(xué)編制鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃、鐵路五年發(fā)展規(guī)劃以及城際鐵路、市域（郊）鐵路規(guī)劃等分層分類、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

三是堅(jiān)持科學(xué)有序。《意見(jiàn)》統(tǒng)籌高速與普速、客運(yùn)與貨運(yùn)，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化戰(zhàn)略支撐，堅(jiān)持以客流需求為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮沿線經(jīng)濟(jì)及人口情況、線路規(guī)劃功能、主要串聯(lián)城市類型等因素，研究建立了相對(duì)明確的高鐵建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。這些條件的建立，有利于完善建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條件，合理把握建設(shè)重點(diǎn)和時(shí)序，避免“一哄而上”，片面追求高標(biāo)準(zhǔn)。

四是堅(jiān)持量力而行?！兑庖?jiàn)》落實(shí)中央、地方政府及企業(yè)多元投資主體責(zé)任，分類提出了干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路等項(xiàng)目的實(shí)施主體，確保建設(shè)需求與發(fā)展能力相匹配，規(guī)范有序推進(jìn)鐵路規(guī)劃建設(shè)?！兑庖?jiàn)》明確要求，強(qiáng)化對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目出資審核，重點(diǎn)把好地方出資及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的能力審核，謹(jǐn)防盲目舉債搞建設(shè)而不顧后期運(yùn)營(yíng)虧損的短期行為；強(qiáng)化項(xiàng)目可行性研究科學(xué)論證，防止盲目上高鐵以及片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)度超前現(xiàn)象，有效控制工程造價(jià)。

五是堅(jiān)持改革創(chuàng)新?！兑庖?jiàn)》聚焦鐵路建設(shè)投融資體制改革，適應(yīng)多元投資、市場(chǎng)運(yùn)作的需求，提出“積極吸引社會(huì)資本直接投資預(yù)期效益較好鐵路、站區(qū)綜合開發(fā)等項(xiàng)目。分類分步推進(jìn)鐵路企業(yè)股份制改造和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市”。同時(shí)，《意見(jiàn)》著力推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為構(gòu)建平等準(zhǔn)入、方式多樣的鐵路投融資體制創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境，在財(cái)務(wù)清算、運(yùn)輸調(diào)度等方面提出“制定公開透明、公平合理的路網(wǎng)使用、車站服務(wù)、委托運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用清算和分配規(guī)則，保障路網(wǎng)資源統(tǒng)籌配置、公平共享，確保投資者參與項(xiàng)目決策、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的合法權(quán)益”。

六是堅(jiān)持底線思維?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)鐵集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率保持在65%左右?？傮w上看，鐵路債務(wù)屬于建設(shè)債務(wù)，在當(dāng)前鐵路建設(shè)處于歷史高位時(shí)，債務(wù)規(guī)模仍會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。《意見(jiàn)》著眼鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，提出“妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，通過(guò)多種渠道增加鐵路建設(shè)資本金來(lái)源”，從用好鐵路建設(shè)基金、理順鐵路運(yùn)價(jià)關(guān)系、完善補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制、健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等方面提出措施有效防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。