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摘要：2020年以來(lái)，我國(guó)應(yīng)對(duì)新冠病毒疫情取得了重要成果，但也暴露出城市應(yīng)急治理諸多不足，全面提升城市治理能力已刻不容緩。本文以疫情應(yīng)急防控為切入點(diǎn)，以數(shù)字技術(shù)為依托，旨在構(gòu)建科學(xué)集約“城市大腦”，打造共建共治共享的多元主體參與的城市應(yīng)急治理新體系。

關(guān)鍵詞：城市大腦；多元主體；城市智能體；全周期應(yīng)急治理

2020年3月10日，習(xí)近平在赴湖北省武漢市考察疫情防控時(shí)表示，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。這些論述和政策為城市治理及應(yīng)急管理體系建設(shè)指明了方向。

鑒于此，在新型智慧城市、新型城鎮(zhèn)化和城市更新建設(shè)時(shí)，應(yīng)注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能及區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建高度集成的智慧城市治理核心體系——“城市大腦”，打造城市智能體，建設(shè)科學(xué)智能的新型智慧城市運(yùn)行管理中心。樹(shù)立“以人民為中心”的應(yīng)急治理理念，完善多元主體參與的應(yīng)急治理體系，樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善全過(guò)程協(xié)同機(jī)制及科學(xué)監(jiān)測(cè)防控機(jī)制，由局部智能向整體智能升級(jí)，由實(shí)時(shí)監(jiān)控向未來(lái)防控轉(zhuǎn)型，全面提升城市治理及應(yīng)急管理水平。

圖1 城市治理及應(yīng)急管理體系框架

一、樹(shù)立“以人民為中心”的應(yīng)急治理理念，完善“多元主體協(xié)同”的應(yīng)急治理體系

（一）樹(shù)立“以人民為中心”的應(yīng)急治理理念

黨的十九大報(bào)告首次提出“智慧社會(huì)”，是對(duì)智慧城市發(fā)展的新要求。這標(biāo)志著智慧城市建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)美好生活的具體要求。城市治理是系統(tǒng)工程，在新型智慧城市背景下，聯(lián)動(dòng)聯(lián)控與智慧共享是智慧城市應(yīng)急治理的內(nèi)在要求，樹(shù)立“以人民為中心”的智慧城市應(yīng)急治理理念，城市治理為人民，城市治理依靠人民，緊緊把握住人民群眾最關(guān)心的利益問(wèn)題。天災(zāi)人禍，天災(zāi)是起點(diǎn)，人禍?zhǔn)峭袋c(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加大城市應(yīng)急治理理念和知識(shí)技術(shù)的宣傳、教育及培訓(xùn)力度，提升廣大干部、群眾的應(yīng)急知識(shí)和技能，提升領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的決策能力和專業(yè)水平。

（二）完善“多元主體協(xié)同”的應(yīng)急治理體系

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。從新冠肺炎疫情防控可以看出，傳統(tǒng)的城市應(yīng)急治理體系由組織體制、運(yùn)作機(jī)制、法制基礎(chǔ)及應(yīng)急保障系統(tǒng)組成，尤其是運(yùn)作協(xié)同機(jī)制已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)急事件。公眾、企業(yè)和社會(huì)組織積極主動(dòng)參與是新時(shí)代城市應(yīng)急治理的關(guān)鍵所在，建立健全以政府為主導(dǎo)，公眾、企業(yè)和社會(huì)組織廣泛參與協(xié)同高效的多元主體應(yīng)急治理體系，明確責(zé)任與權(quán)力，完善問(wèn)責(zé)的主體、范圍及程序等規(guī)章制度。協(xié)同應(yīng)急治理體系的核心應(yīng)突出決策者能有效組織多部門(mén)協(xié)同，最大效能、最精準(zhǔn)地發(fā)揮作用，基層能夠得到有效支持，部門(mén)間信息能夠順暢流動(dòng)。實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)各歸其位、各擔(dān)其責(zé)、同頻共振、群防群治的應(yīng)急治理格局。樹(shù)立人人有責(zé)、人人參與的社會(huì)危機(jī)意識(shí)，保持對(duì)社會(huì)危機(jī)高度警覺(jué)，共筑應(yīng)急治理命運(yùn)共同體。

二、構(gòu)建科學(xué)集約“城市大腦”，提升應(yīng)急治理科學(xué)化、智能化水平

上海市“十四五”規(guī)劃提出，推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出到2022年基本建成科學(xué)集約的“城市大腦”，城市治理能力和治理水平不斷提高。北京市“十四五”規(guī)劃提出，實(shí)施科技冬奧行動(dòng)計(jì)劃，提升智慧城市服務(wù)水平。天津市“十四五”規(guī)劃提出，建設(shè)新型智慧城市，做強(qiáng)“城市大腦”，推進(jìn)城市管理精細(xì)化。從北京、上海、天津“十四五”規(guī)劃提出的智慧城市政策及重點(diǎn)工程可以看出，依托數(shù)字技術(shù)提升城市治理現(xiàn)代化水平，已成為城市治理及應(yīng)急管理的重要發(fā)展方向。

在應(yīng)急治理、安防等場(chǎng)景中，“城市大腦”扮演著越來(lái)越重要的角色。依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)手段，打造科學(xué)集約的“城市大腦”，推動(dòng)應(yīng)急治理模式手段創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，服務(wù)城市決策，提升城市應(yīng)急治理科學(xué)化、智能化水平。

圖2 “城市大腦”應(yīng)急治理系統(tǒng)架構(gòu)

（一）依托大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生打造城市大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，夯實(shí)應(yīng)急治理數(shù)字化基礎(chǔ)

在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)字孿生城市已成為新型智慧城市建設(shè)主流模式，“城市大腦”的核心資源是數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的處理和應(yīng)用，改變?nèi)藗兯季S模式及城市運(yùn)行方式。充分利用大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生等技術(shù)手段，打造城市大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，健全跨部門(mén)大數(shù)據(jù)共享制度，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、管理流程，實(shí)現(xiàn)城市數(shù)據(jù)全量匯聚。通過(guò)回歸分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、Web數(shù)據(jù)挖掘等核心算法對(duì)全要素?cái)?shù)據(jù)資源進(jìn)行數(shù)字化模擬、分析預(yù)測(cè)，深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提升應(yīng)急預(yù)案精細(xì)化和戰(zhàn)況模擬演練的實(shí)戰(zhàn)水平，有效解決城市的應(yīng)急預(yù)案大多停留在事件分級(jí)和責(zé)任人層面，不能真實(shí)反映實(shí)戰(zhàn)需求等問(wèn)題。同時(shí)，直觀監(jiān)測(cè)城市運(yùn)行情況，對(duì)異常指標(biāo)及時(shí)預(yù)警，為領(lǐng)導(dǎo)層和指揮者決策提供直觀、有效數(shù)據(jù)支持和模擬分析支持，實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)決策為主要特征的城市應(yīng)急精準(zhǔn)治理。針對(duì)社區(qū)等基層需求，根據(jù)作業(yè)項(xiàng)目和生產(chǎn)活動(dòng)分解為若干個(gè)應(yīng)急管理模塊，提供傻瓜式模塊開(kāi)發(fā)功能，以滿足基層工作的實(shí)際需要，從而全面提升城市應(yīng)急治理科學(xué)化水平。

（二）依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算打造城市時(shí)空信息創(chuàng)新云平臺(tái)，夯實(shí)應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)

利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、5G及地理信息系統(tǒng)，構(gòu)建城市空天地一體化網(wǎng)絡(luò)中心，打造時(shí)空信息創(chuàng)新云平臺(tái)，注重基于數(shù)據(jù)的智能化應(yīng)用及服務(wù)模式創(chuàng)新，推進(jìn)城市精細(xì)化治理，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行即時(shí)感知、響應(yīng)及處置，提高城市應(yīng)急治理精細(xì)化、專業(yè)化水平。首先，聚焦新基建，完善時(shí)空網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、5G等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)泛在物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等資源深度融合，推動(dòng)智慧城市網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施向天基、地基結(jié)合的立體化網(wǎng)絡(luò)升級(jí)。其次，整合多維信息感知、關(guān)聯(lián)重建、可視化計(jì)算、動(dòng)態(tài)信息融合等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市萬(wàn)物互聯(lián)，對(duì)城市各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行全方位、全天候精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)，提升城市應(yīng)急治理全空間立體化通信能力。

（三）依托人工智能、區(qū)塊鏈打造城市智信決策技術(shù)平臺(tái)，夯實(shí)應(yīng)急治理智能化基礎(chǔ)

以人工智能、區(qū)塊鏈、邊緣計(jì)算、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)、虛擬現(xiàn)實(shí)為代表的新興技術(shù)科學(xué)融合為城市發(fā)展賦能，讓城市治理、應(yīng)急、執(zhí)法和決策更加精準(zhǔn)高效。人工智能算法對(duì)社會(huì)資源、應(yīng)急物資與城市空間進(jìn)行科學(xué)匹配，及時(shí)精準(zhǔn)提供應(yīng)急救助。無(wú)人機(jī)巡航，AR/VR遠(yuǎn)程醫(yī)療，機(jī)器人安防巡邏、導(dǎo)診治療及智能配送等應(yīng)用，豐富了應(yīng)急治理方式，提升了應(yīng)急治理效率。區(qū)塊鏈為采集數(shù)據(jù)提供存證、溯源機(jī)制，區(qū)塊鏈和智能合約技術(shù)為AI、大數(shù)據(jù)提供安全機(jī)制，提供應(yīng)急治理數(shù)據(jù)的驗(yàn)證與溯源，為打造安全可控、智慧可信的城市應(yīng)急治理決策平臺(tái)提供技術(shù)支撐。

綜上所述，以城市大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)、時(shí)空信息創(chuàng)新云平臺(tái)、智信決策技術(shù)平臺(tái)為核心的“城市大腦”，將海量數(shù)據(jù)連接起來(lái)，提供安全可控的共享數(shù)據(jù)信息，能夠?qū)崟r(shí)采集城市各項(xiàng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息流、業(yè)務(wù)流高度融合，對(duì)城市進(jìn)行全域即時(shí)分析、指揮、調(diào)動(dòng)、管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)控。為領(lǐng)導(dǎo)層整體研判、科學(xué)決策、協(xié)同指揮提供智力支持，提升城市應(yīng)急治理數(shù)字化、科學(xué)化、智能化水平。

三、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)規(guī)范制度標(biāo)準(zhǔn)，建立應(yīng)急治理“全周期管理”協(xié)同機(jī)制

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)注重制度建設(shè)，建立城市應(yīng)急治理信息共享整合機(jī)制

城市治理具有跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、強(qiáng)關(guān)聯(lián)等特點(diǎn)，這就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌管理，制定城市治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化大局意識(shí)、全局觀念，防止本位主義。建立健全信息等資源的共享共治共建整合機(jī)制，制定統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈設(shè)施等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用過(guò)程中的數(shù)據(jù)采集、信息處理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及使用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，建立統(tǒng)一指揮、凝聚共識(shí)、協(xié)同共振城市應(yīng)急治理工作機(jī)制。為多元主體協(xié)同參與的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨層級(jí)的城市應(yīng)急治理協(xié)調(diào)合作體系提供制度保障。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)把控注重科學(xué)預(yù)測(cè)，建立城市應(yīng)急治理“全周期管理”協(xié)同機(jī)制

樹(shù)立“全周期管理”意識(shí)，建立城市應(yīng)急治理全過(guò)程科學(xué)監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，科學(xué)預(yù)測(cè)是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)把控是核心，應(yīng)急管理是保障。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，將應(yīng)急治理的關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)預(yù)測(cè)，及時(shí)規(guī)避和化解危機(jī)，摒棄重應(yīng)急、輕預(yù)防的老毛病。構(gòu)建前期預(yù)警研判，中期應(yīng)對(duì)控制和后期總結(jié)提升等全生命周期應(yīng)急治理體系，依托“城市大腦”針對(duì)不同事件、不同階段、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)做出科學(xué)預(yù)判，為制定全生命周期預(yù)案提供數(shù)據(jù)支持。建立城市日常運(yùn)行和突發(fā)應(yīng)急治理的無(wú)縫隙銜接機(jī)制，完善應(yīng)急治理績(jī)效考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制，堅(jiān)決處理不作為、慢作為、亂作為。探索建立應(yīng)急資源授權(quán)的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，要敢于擔(dān)當(dāng)、科學(xué)決策、及時(shí)治理，避免危機(jī)事件擴(kuò)大和蔓延，從而將損失和影響降到最低限度。

四、“城市大腦”應(yīng)用案例分析

（一）海淀“城市大腦疫情防控平臺(tái)”

北京市海淀區(qū)打造“城市大腦疫情防控平臺(tái)”，構(gòu)建疫情防控人員信息管理系統(tǒng)、疫情大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、疫情預(yù)警系統(tǒng)和社區(qū)防控預(yù)警系統(tǒng)，科技助力疫情防控。

疫情防控人員信息管理系統(tǒng)。從行業(yè)（企業(yè)）和社區(qū)兩個(gè)維度采集人員基本信息、出行情況、居住社區(qū)、工作單位、健康狀況、經(jīng)由疫區(qū)等六大類信息，每日采集關(guān)鍵體征指標(biāo)，并跟蹤處理記錄信息。

疫情大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。快速分析并統(tǒng)計(jì)區(qū)內(nèi)各街鎮(zhèn)、小區(qū)、重點(diǎn)場(chǎng)所重點(diǎn)人員數(shù)量、主要來(lái)源地、活動(dòng)軌跡、駐留時(shí)長(zhǎng)、進(jìn)入時(shí)間等信息，讓各類信息在平臺(tái)一覽無(wú)余，同時(shí)提供重點(diǎn)人流預(yù)警服務(wù)，防止出現(xiàn)重大傳染事件。

疫情預(yù)警系統(tǒng)。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警提示功能，向管理者或指揮者推送疑似人員預(yù)警信息，同時(shí)提示行業(yè)管理部門(mén)、屬地管理部門(mén)安排核查核驗(yàn)。

社區(qū)防控預(yù)警系統(tǒng)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)針對(duì)社區(qū)內(nèi)個(gè)別輿情突出的區(qū)域及突出的問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)分析和解決。實(shí)時(shí)監(jiān)控重點(diǎn)人群，對(duì)于聚集等各類違規(guī)事件實(shí)時(shí)預(yù)警，供各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)度指揮。

（二）余杭首創(chuàng)全國(guó)“城市大腦+智慧安監(jiān)”綜合平臺(tái)

杭州市余杭區(qū)整合匯集政府、企業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)“城市大腦+智慧安監(jiān)”綜合平臺(tái)，通過(guò)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)監(jiān)控、智能化分析，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)警，準(zhǔn)確聚焦了一批共性風(fēng)險(xiǎn)和面上問(wèn)題，提升執(zhí)法整治的實(shí)效性，全區(qū)事故防控形勢(shì)趨好。2019年，全區(qū)各類事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降17%和33.8%。為余杭百姓撐起了安全“保護(hù)傘”，為城市安全發(fā)展提供了科技保障的典范。在應(yīng)急管理領(lǐng)域起到了引領(lǐng)示范的作用，同時(shí)也是城市大腦平臺(tái)為部門(mén)業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供數(shù)據(jù)和算法支撐服務(wù)的最佳示范。比如視頻人工智能算法服務(wù)、跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享融合分析服務(wù)等。

在此次疫情防控中，新型智慧城市建設(shè)科學(xué)助力疫情防控，浙江省際疫情檢查站通過(guò)智慧軟件平臺(tái)，平均每天監(jiān)測(cè)3000余臺(tái)車輛及9000余人次；蘇州吳中區(qū)運(yùn)營(yíng)“智慧城市大腦”，使百姓足不出戶就可享受政府服務(wù)，減少外出集聚交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。智能建造賦能城市應(yīng)急治理，依托模塊化設(shè)計(jì)、全程建筑信息模型（BIM）技術(shù)輔助施工、裝配式施工，確保10天建成智能系統(tǒng)“智慧大腦”完備、安全環(huán)保的武漢火神山、雷神山醫(yī)院，為疫情防控作出突出貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

新型智慧城市建設(shè)是巨系統(tǒng)工程，城市應(yīng)急事件的產(chǎn)生和處置平息都涉及到大量的子系統(tǒng)，如社會(huì)組織體系、物資和物流保障、生命線系統(tǒng)（道路、供水、電力、通訊）、危險(xiǎn)源、社會(huì)心理疏導(dǎo)和輿論引導(dǎo)等。同時(shí)，城市應(yīng)急事件主要包括：自然災(zāi)害（如洪水、雪災(zāi)、地震、泥石流等）、重大事故（如安全生產(chǎn)、火災(zāi)、交通事故等）、公共衛(wèi)生事件（如傳染病、食品安全等）、社會(huì)安全事件（如恐怖襲擊、群體事件、重大輿情等）等不同類型。不同類型應(yīng)急事件的影響范圍、持續(xù)時(shí)間、需要調(diào)動(dòng)的資源等顯然差別很大，城市治理及應(yīng)急管理體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

綜上，首先要樹(shù)立“以人為本”的全周期管理理念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度機(jī)制。其次，依托新一代信息技術(shù)融合創(chuàng)新，加強(qiáng)新型智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，打造科學(xué)集約“城市大腦”，構(gòu)建城市智能體，全面提升新型智慧城市治理及應(yīng)急管理科學(xué)化水平。

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https://news.gmw.cn/2020-03/04/content_33616100.htm.

注：文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)。