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健康是指一個人在身體、精神和社會等方面都處于良好的狀態(tài)，引申到城市軌道交通，其含義是以提供高水平的公共服務為前提，同時經(jīng)營主體能夠?qū)崿F(xiàn)財務可持續(xù)。國內(nèi)城市軌道交通目前呈現(xiàn)的高峰期限流、安檢繁瑣、換乘不便、無障礙設施不足等現(xiàn)象，嚴重影響了乘客的出行體驗，與高水平的公共服務相距甚遠；另外，城市軌道交通建設投資巨大、運營成本高昂，而票價相對低廉，僅靠票務收入無法覆蓋建設成本和運營成本，國內(nèi)大多數(shù)城市城市軌道交通企業(yè)面臨著財務難以持續(xù)的難題。

日本是世界上城市軌道交通最發(fā)達的國家之一，通過多年的持續(xù)改善，已基本實現(xiàn)了城市軌道交通的健康發(fā)展。本文從法制化、市場化和人性化三個角度出發(fā)，對日本城市軌道交通健康發(fā)展的特點進行了總結(jié)。

在日本沒有專門針對城市軌道交通而制定的法律，而是將所有符合或相近鐵道制式特性（專有路權(quán)、固定導向）的制式納入一個法律體系進行統(tǒng)一管理。根據(jù)日本《鐵道事業(yè)法》及《鐵道事業(yè)法施行規(guī)則》，鐵道包括除《軌道法》（主要針對路面敷設，并遵守道路交通規(guī)則的系統(tǒng)制式，如有軌電車）以外的所有鐵道，具體包括：普通鐵道（新干線、一般鐵路）、懸垂式鐵道（懸掛式單軌）、跨座式鐵道（跨坐式單軌）、自動導軌鐵道（AGT、APM）、無軌電車、纜索鐵道（索道）、懸浮式鐵道（磁懸?。?、上述鐵道以外的鐵道?？梢?，城市軌道交通除有軌電車外的全部制式已納入“鐵道”的范疇。

日本城市軌道交通投融資、建設、運營等各項工作，都是以法律為依據(jù)，在政府指導監(jiān)督下進行的。以城市軌道交通為對象的法律法規(guī)，最主要有《鐵道事業(yè)法》（1986年12月4日法律第92號，2016年法律第19號修改）和《鐵道營業(yè)法》（1900年3月16日法律第65號），制定了國家對軌道交通事業(yè)實行許可、認可的批準、監(jiān)督和管理制度以及建設、運營的相關(guān)要求。日本軌道交通法規(guī)體系具有以下特點：

1.軌道交通建設運營的全過程監(jiān)管

日本軌道交通法律法規(guī)體系，不但法律法規(guī)數(shù)量多，而且比較完善、全面和細致，涉及軌道交通建設和運營的各個階段，包括規(guī)劃、設計、施工、設施和設備、運營及管理、一直到運營停止、線路報廢，都有相應的法律法規(guī)。

2.建立了嚴格的申報、許可制度

在軌道交通方面，不管從事何種軌道交通事業(yè)都要向國土交通大臣申報，以得到批準和獲得許可。這是一種嚴格的申報許可制度，其內(nèi)容包括城市軌道交通規(guī)劃、單項軌道交通事業(yè)立項、軌道交通施工、道路下部施工、施工方法、無息貸款事業(yè)的認定，特別設計、施工期限等都向國土交通省提出申請，并詳細規(guī)定申報的內(nèi)容和項目。

3.制定多渠道融資、多種補助制度，體現(xiàn)政府的支持鼓勵性政策

日本確立了多種融資制度，包括政府補助制度、無息和低息貸款制度、發(fā)行建設債券、使用者負擔和受益者負擔、建設軌道交通建設基金等一系列制度，支持和推動軌道交通的建設和運營，取得明顯的效果[3]。

4.確保運輸安全，貫穿軌道交通所有法律法規(guī)

1951年，日本運輸省就在確保運輸安全的省令中，對運輸管理提出了應遵守的三大綱領(lǐng)：確保運輸安全是運輸?shù)纳?，遵守操作?guī)范是運輸安全的基礎(chǔ)，作業(yè)嚴整性是確保運輸安全的必要條件。在所有的法律法規(guī)中，都會重申和強調(diào)運輸安全、運輸安全是運輸行業(yè)的最高理念。

5.建立軌道交通安全信息發(fā)布制度

為了強化軌道交通乘客和輿論的監(jiān)督作用，提高軌道交通從業(yè)人員的安全意識，日本建立了軌道交通安全信息發(fā)布制度?！惰F道事業(yè)法》明確規(guī)定：①國土交通大臣以法律為依據(jù)，對軌道交通發(fā)生災害的實際情況，對脫軌、沖突停運等運營事故、關(guān)于軌道交通事業(yè)的改善和行政指導意見、安全設施的投資、與安全有關(guān)的信息等要及時向社會發(fā)布、公告；②各軌道交通事業(yè)，在每個事業(yè)年度要將安全運營的方針、安全運營狀態(tài)、行動計劃等與安全有關(guān)的信息向社會發(fā)布。

6.建立運輸、交通政策審議會制度

戰(zhàn)后，日本政府在中央各省廳及地方各級行政機關(guān)中，普遍設立了調(diào)查、審議政府某些行政事項的咨詢機構(gòu)，總稱為審議會。審議會作為政府行政機關(guān)的附屬機構(gòu)，以法律形式確立后形成一種制度，在政府各項決策中發(fā)揮重要作用。審議會通常由政府、企業(yè)、研究者、消費者各方面專家代表組成，審議方案、提出意見，以供政府決策時參考[4]。

7.設立獨立事故調(diào)查制度

2008年日本制定了《運輸安全委員會設置法》，根據(jù)該法律規(guī)定，運輸安全委員會以具有獨立權(quán)限的身份常設于國土交通省。設置運輸安全委員會的目的，是為客觀、科學的調(diào)查軌道交通事故和重大安全隱患的原因，從公正、中立的立場研究防止事故和重大事故隱患再次發(fā)生和減輕事故造成的損害程度。

日本通過多元化經(jīng)營主體的有序競爭，多元化的經(jīng)營策略，以及政府多元化投融資的制度設計，使日本城市軌道交通基本實現(xiàn)了市場化，它是日本城市軌道交通得以健康發(fā)展的重要保障。

1. 多元化的經(jīng)營主體

從資本所有角度，日本城市城市軌道交通的經(jīng)營主體可以分為三類：民間資本、民間資本與中央政府及地方政府或企業(yè)共同出資成立、中央政府或地方政府；從法律角度出發(fā)，可以分為：私人法人（民間資本、民間資本與中央政府及地方政府或企業(yè)共同出資成立）、特殊法人（中央政府或地方政府）、地方公共團體（地方政府）。以日本首都圈（涵蓋茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣以及山梨縣，面積13,514 km2，2018年人口為4417萬人）為例，53條鐵道線路約2560km由16家鐵道公司負責運營，其中JR東日本負責運營18條線路，12家私鐵公司共運營20條線路，詳見表1。

2. 有序的良性競爭

正因為有了足夠發(fā)達的軌道交通網(wǎng)絡和多元化的經(jīng)營主體，日本乘客到達同一個地點可以選擇不同運營公司的線路。不同運營公司為了追求更大利潤，都根據(jù)各自的優(yōu)勢努力吸引乘客乘坐本公司的線路，主要反映在不同的票價水平上?？傮w說來，日本城市軌道交通中，地下鐵、JR（日本鐵路公司，前身為日本國有鐵道）和私鐵各有優(yōu)勢，地下鐵一般占據(jù)著城市核心位置，由外圍線路輸送大量客流，沒有太大競爭壓力，所以票價最高。JR和私鐵的競爭則相當激烈，由于JR和私鐵在承擔市郊通勤客流的功能基本重合，部分線路也相互重合。JR的優(yōu)勢在于原國鐵路網(wǎng)及對外樞紐布局的銜接，旅行速度較私鐵也更高。而私鐵的優(yōu)勢依托多元化的經(jīng)營，適當降低票價吸引客流，通過運輸以外的事業(yè)提高綜合收益水平。東京首都圈各鐵道運營公司承擔客流的占比情況見圖1。

由圖1可知，2005（平成17年）首都圈鐵道客流中，JR占39.2%，地下鐵占21.9%，私鐵占38.9% ；2010（平成22年），JR占37.2%，地下鐵占23.1%，私鐵占39.7%；2015（平成27年），JR占37.2%，地下鐵占24.2%，私鐵占38.6%。JR、地下鐵、私鐵三方根據(jù)各自優(yōu)勢有序競爭，10余年間各自分擔的鐵道客流比例基本穩(wěn)定。

3. 多元化的經(jīng)營戰(zhàn)略

日本政府雖然對城市軌道交通建設進行補貼，但不對運營企業(yè)進行運營補貼，運營企業(yè)需要自負盈虧。日本城市軌道交通運營企業(yè)尤其是私鐵企業(yè)采取的是鐵道客運為中心，以物業(yè)開發(fā)及租賃、商業(yè)地產(chǎn)運營、公交運營、出租車運營、旅游觀光等為副業(yè)的經(jīng)營模式[2]。從1955年開始長達20年的經(jīng)濟高速增長期，私鐵企業(yè)通過主、副業(yè)相互補充的形式高效地開展著經(jīng)營活動，奠定了作為城市綜合運營商的基礎(chǔ)。在后來的日本經(jīng)濟整體不景氣時期，私鐵企業(yè)仍然具備從事大型城市綜合開發(fā)活動的能力。日本共有14家大型私鐵企業(yè)在大城市交通中發(fā)揮重要作用，它們的收支比基本上都達到或超過了100%[2]，其根本原因主要是日本私鐵企業(yè)采取了多元化經(jīng)營戰(zhàn)略所帶來的良好結(jié)果。

基于法制的引導和保障以及市場化的運作和服務，日本城市軌道交通凸顯了“以人為本”的高水平服務。愈高水平的服務才會吸引愈多的乘客去選擇城市軌道交通出行，從而給運營企業(yè)帶來愈多的正效益、給城市發(fā)展帶來愈多的正效益。日本城市軌道交通高水平的服務體現(xiàn)以下幾個方面。

1. 多層次、多制式

日本的城市軌道交通網(wǎng)絡，按制式分類，主要有地鐵、普通鐵路、跨坐式單軌、自動導向軌道等構(gòu)成；按層次分類，主要有市區(qū)線、市域線、專用線（空港線、迪斯尼線）等。以東京為例，普通鐵路占整個網(wǎng)絡長度的80%以上，地鐵占12%，其余為跨坐式單軌、自動導向軌道等制式。由于東京的單中心城市布局，城市中心的全日出行強度較高，而城市外圍呈現(xiàn)明顯的潮汐特性和超高峰特性。因此，地鐵線集中在山手線內(nèi)的核心區(qū)，采用單線運營，滿足了中心全日出行強度較高的特性；JR、私鐵等城市軌道交通服務外圍市域、市郊區(qū)域，多為地面鐵路形式，采用跨線、共線運營、靈活編組模式，應對通勤客流潮汐和超高峰特性。

2. 靈活的運營模式

日本城市城市軌道交通尤其是普通鐵路，運營模式十分靈活，根據(jù)客運需求開行各種越行和區(qū)間車，在同一線路上包括站站停慢車、大站快車（普快、直快）、直達特快，并根據(jù)客流情況靈活編組。這種靈活的運營模式充分對接了不同旅客的出行需求，提高了運輸效率，減少了無效成本支出。 

3. 高效的換乘樞紐

日本城市軌道交通的換乘方便主要體現(xiàn)在兩個方面，一是多條軌道交通線路集中換乘，如大江戶線合圍36km2內(nèi)，共133座車站，其中2座5線換乘車站、5座4線換乘車站、10座3線換乘車站、18座2線換乘車站。二是以軌道換乘車站為中心，將公共汽車站、出租車站、地下停車場等都包含在內(nèi)，形成一個大型的立體空間，為乘客換乘提供了非常便利的條件，乘客只需通過完善的導向標識下進行立體換乘。

4. 直通運營

為了減少各線路尤其與向心線路的換乘時間，日本各軌道公司聯(lián)合發(fā)起了外圍線路與核心區(qū)線路貫通運營的業(yè)務。如東京都有10條地鐵同普通鐵路聯(lián)合發(fā)起跨公司、跨區(qū)域的直通車服務，從而使列車的服務半徑由市中心向外延展了50多km。這樣的直通服務減少了換乘的頻率，也緩解了各大換乘站的擁擠程度，加強了中心區(qū)與周邊城郊的聯(lián)系，節(jié)省了乘客時間。

5. 車站周邊的一體化（以新宿站為例）

新宿站不只是一個車站，而是包括JR、京王、京王新線、小田急、地下鐵丸之內(nèi)線、都營地下鐵新宿線、都營地下鐵大江戶線七個車站的組合。新宿站目前已經(jīng)超過了200個出口（JR新宿站本身就有47個出口），2016年新宿站日平均乘降人次為347萬。車站周邊，無論在地上還是地下都有十分密集的商業(yè)服務設施，眾多出入口和通道將車站和周邊商業(yè)設施融為一體。車站與周邊的一體化，既促進了商業(yè)、服務業(yè)的集聚，也促進了車站的客流效益，達到共生共榮的狀態(tài)。

6. 車站周邊的綜合開發(fā)（以澀谷站為例）

澀谷站匯集了4家軌道公司的9條線路：JR山手線、JR琦京線、JR湘南線、東急田園都市線、東急東橫線、京王井頭線、地鐵銀座線、地鐵半藏門線、地鐵副都心線，每天的換乘人數(shù)超過300萬人次，是日本僅次于新宿站的第二大交通樞紐，也是世界上日均換乘人數(shù)排名第二的巨型交通樞紐[5]。

澀谷站在改造之初，就以城市軌道交通站點為中心制定了該區(qū)域的規(guī)劃導則，在規(guī)劃范圍內(nèi)的所有項目都需要嚴格根據(jù)規(guī)劃導則進行開發(fā)，確保所有改造項目得以實現(xiàn)。澀谷站周邊地區(qū)的規(guī)劃目標是“通過集成和導入高層次的功能業(yè)態(tài)，提高生活文化發(fā)源地澀谷的活力”。具體來講包括五大功能：文化交流和觀光功能、社區(qū)生活服務功能、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)服務功能、國際商務服務功能、商業(yè)功能。澀谷車站及其周邊“站城一體”的綜合開發(fā)，提升了澀谷的吸引力，帶動了城市的發(fā)展。

7. 完善的步行系統(tǒng)（汐留站為例）

日本通過城市軌道交通車站與周邊立體空間的整合，基本實現(xiàn)了步行系統(tǒng)和城市軌道交通系統(tǒng)的無縫銜接。通過地下空間的一體化開發(fā)及行人天橋系統(tǒng)，無縫對接車站周邊商業(yè)、辦公設施，實現(xiàn)WALK+RAIL模式。如東京汐留車站地區(qū)，為了支撐留再開發(fā)地區(qū)國際商務中心的定位，在步行銜接以及公共設施規(guī)劃上，其在區(qū)域再開發(fā)階段就規(guī)劃了大規(guī)模地下公共空間，包括地上和二層步行連廊。

8. 無障礙設施

日本的城市軌道交通車站，注重配套人性化的服務設施，特別是對殘障旅客的出行更為重視。所有車站都設有盲道，車站設施分布說明和自動售票機均有盲文標注；車站內(nèi)設有多功能衛(wèi)生間，有殘障人士專用廁所；為了方便殘障人士和老年人，站內(nèi)設置一定數(shù)量的無障礙電梯。運營公司還會邀請乘客尤其殘障乘客，對各種服務設施評價，聽取他們的改進意見。

9. 多樣化服務

為了適應高峰期龐大的客流量，為了滿足不同乘客的生理與心理的需求，日本城市軌道交通設置有多樣的列車車廂可供選擇。例如，夏天天氣炎熱，列車往往打著強冷的空調(diào)，但是也會單獨安排一節(jié)或幾節(jié)弱冷的車廂供體質(zhì)較弱的人群乘坐；為了維護女性的安全，在客流量不大的情況下，每趟列車都在中間部位設有女性專用車廂，供女士和學齡前兒童乘坐；為了照顧心臟病人，每節(jié)車廂都有專門的心血管病人坐席，在這些特殊坐席附近的乘客都被要求關(guān)閉手機電源，以免影響心臟起搏器的工作；一般的城市軌道交通都是全面禁煙的，但為了照顧煙癮十分嚴重的乘客，日本列車開辟了專門的吸煙車廂，以滿足這部分乘客的需求。

10. 不設安檢

日本所有的城市軌道交通車站均不進行安檢，因為面對每天巨大的客流，若增加安檢將影響乘客進出站的速度、改變車站的流線、影響正常的客流組織，有悖于公交出行的快速和便捷。日本的地鐵車站曾經(jīng)發(fā)生過恐怖襲擊或者安全事故，比如1995年3月20日東京地鐵的沙林毒氣襲擊事件，造成13人死亡、5500多人受傷。事件發(fā)生后，政府加強了立法工作和相關(guān)應急預案的完善，地鐵公司增加了視頻視像頭及安保人員、突出違禁品告示說明、設置透明垃圾箱等措施，但未對地鐵車站增加安檢設施。

我國城市軌道交通建設始于上世紀50年代至70年代，直到上世紀80年代末，我國僅北京和天津有地鐵40km。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，對城市軌道交通的需求也飛速增長。截至2019年6月底，我國累計37個城市投運城市軌道交通線路6126.82km。在行業(yè)高速發(fā)展的過程中，我國城市軌道交通也遇到了諸多問題。

根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號），“城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規(guī)劃并履行報批程序，省級發(fā)展改革部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設部門進行城市軌道交通建設規(guī)劃初審后，按程序向國家發(fā)展改革委報送建設規(guī)劃。我國申報建設地鐵的城市，其一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。申報建設輕軌的城市，其一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況按程序適時調(diào)整。”

目前，城市軌道交通的制式繁多，但申報城市軌道交通的條件僅分為地鐵和輕軌兩類。在沒有給出地鐵和輕軌的明確定義的條件下，很難將各種制式簡單的歸類為地鐵或是輕軌，各方執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時往往存在不同理解。而日本對于鐵道種類有著較清晰的分類和明確的定義，有利于分類指導。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會不完全統(tǒng)計（28個城市，不含市域快軌及有軌電車），2018年全國城軌交通平均單位車公里運營成本23.8元，平均單位車公里運營收入17.2元，收支比為72%。其中，僅有杭州、青島、深圳、北京4市的收支比超過100%，整體上我國城軌企業(yè)財務狀況普遍不佳，需要政府的持續(xù)補貼。

我國各個城市（除北京、杭州和深圳引入了香港地鐵外）基本只有一個城市軌道交通運營企業(yè)，基本形成壟斷。而且大多數(shù)城市軌道交通企業(yè)由政府主導，定義為公共部門（不以盈利為目標），缺乏多元化的經(jīng)營，收入主要依靠票務收入，無法覆蓋運營成本，只有長期依靠政府補貼才能持續(xù)經(jīng)營。由于沒有盈利目標且有政府補貼兜底，城市軌道交通企業(yè)在節(jié)約運營成本、提高運營效率方面缺乏積極性，長此以往，政府補貼持續(xù)變大將成為財政的巨大負擔。

由于缺乏合適的社會投資人、政策限制等原因，城軌項目往往面臨落地難的問題。為了促使項目盡快落地，很多城軌PPP項目存在不規(guī)范實施的問題。如某城市地鐵項目采用PPP模式，約定延期支付工程款，其實質(zhì)為BT模式；某城市地鐵PPP項目引入基金進行股權(quán)投資，但約定固定回報，為明股實債；某城市地鐵PPP項目的項目公司不承擔實質(zhì)性運營服務，重建設輕運營。不規(guī)范實施的城軌PPP項目不但有違采用PPP模式的本意，而且為地方財政支出帶來巨大風險。

基于《土地法》，對于交通設施及配套用地，政府可以通過無償劃撥的方式配置給城軌企業(yè)，但“物業(yè)”需要在經(jīng)營性用地上才能開發(fā)。已通過劃撥方式取得的用地，未來沒有法律依據(jù)可以直接轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地。城軌企業(yè)若要取得經(jīng)營性用地的開發(fā)權(quán)，需要履行招拍掛程序。而我國城軌企業(yè)財務狀況較差，難以籌集大量現(xiàn)金競拍土地，即使能籌集到競拍土地的資金，但較高的土地成本也給未來的開發(fā)收益帶來不確定性。因此，基于目前的政策環(huán)境，我國城軌企業(yè)很難復制“軌道+物業(yè)”模式。

國內(nèi)城市軌道交通企業(yè)為政府公共部門，更多是為完成政府下達的任務，從制度、機制上沒有以乘客為本的動力，所以在人性化方面存在較大的不足,較日本差距甚大。尤其是高峰期的擁擠和限流、車站的換乘不便、與其它交通方式銜接不暢、步行不友好、與周邊商業(yè)設施結(jié)合不充分，無障礙設施不足等方面，極大影響了乘客的出行品質(zhì)和城市軌道交通的吸引力。

日本通過法制引導與保障、運用市場手段、堅持“以人為本”，在持續(xù)不斷的改進下，基本實現(xiàn)了城市軌道交通的健康發(fā)展。我國城市軌道交通發(fā)展正面臨著由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變的過渡期，筆者認為，日本城市軌道交通健康發(fā)展的經(jīng)驗對我國的啟示主要包括以下幾點。

1.進一步明確城市軌道交通審批的分類及標準，以分類指導其健康發(fā)展；

2.加快PPP立法，為軌道交通PPP項目規(guī)范實施提供相關(guān)法律法規(guī)的引導和保障，實現(xiàn)PPP模式“減少政府支出，提高運營效率”的本意；

3.盡快開展軌道交通土地開發(fā)的政策研究，加大軌道交通的資源開發(fā)、融資創(chuàng)新的支持力度。

1. 通過賦予城市軌道交通企業(yè)“市場主體”屬性，激勵其提高服務水平、降低運營成本、提高運營效率，引導城市軌道交通運營企業(yè)的自負盈虧；

2. 努力構(gòu)建多元運營主體有序競爭的格局，鼓勵城軌企業(yè)對非票務（廣告、通信、商業(yè)）業(yè)務的開發(fā)和經(jīng)營，努力實現(xiàn)軌道交通外部正效應的內(nèi)部化。

1. 以緩解城市軌道交通高峰時段的乘客擁擠及車站限流、減少乘客換乘時間為目的，著力分析既有線網(wǎng)問題，通過局部改造或加密新線，同時結(jié)合乘客的出行需求，通過新建或改造，構(gòu)建多層次多制式、運營靈活、快捷高效的城市軌道交通運輸網(wǎng)絡；

2. 大力提倡城市軌道交通與常規(guī)公交網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、城際網(wǎng)的融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，努力構(gòu)建分工明確、銜接方便的綜合公共交通體系；

3.積極借鑒日本“站城一體”、“以人為本”的理念，以城市軌道交通站點尤其是樞紐站點為核心與周邊區(qū)域融為一體的城市中心，包括無縫銜接的連續(xù)地下、地上及空中步行系統(tǒng)，以及便利的商業(yè)、生活設施，提高城市軌道交通的吸引力以及城市活力；重視無障礙出行和人文關(guān)懷，提高乘客的出行品質(zhì)。