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聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會第三屆PPP國際論壇于2018年5月7-9日在聯(lián)合國歐洲總部萬國宮隆重舉行。本次論壇的主題是：“放大效果：通過以人為本PPP模式應(yīng)對聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程面臨的挑戰(zhàn)”（Scaling up: Meeting the challenges of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development through people-first Public-Private Partnerships）。

聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程所提出的第17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過建立公共部門、私營部門及公民社會等不同類型的伙伴關(guān)系，來實現(xiàn)聯(lián)合國2030年議程。公私合作PPP模式被認(rèn)為是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供的有效方式。聯(lián)合國歐經(jīng)會認(rèn)為，在英國得以有效應(yīng)用的PFI模式強(qiáng)調(diào)物有所值評價（Value for Money）,強(qiáng)調(diào)關(guān)注政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，通過私營融資解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題，并追求公共部門所負(fù)擔(dān)項目全生命周期成本的降低。但是，這種模式對解決貧困問題，對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)關(guān)注不夠，因此提出要推動實施新一代PPP，被聯(lián)合國歐經(jīng)會稱為“以人為本PPP”（People-first PPP）。聯(lián)合國歐經(jīng)會通過制定《通過以人為本PPP模式實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)則》（Guiding Principles on People-First Public-Private Partnerships (PPPs) for the United Nations Sustainable Development Goals）（簡稱“導(dǎo)則”）及制定以人為本PPP標(biāo)準(zhǔn)體系來達(dá)成這一目標(biāo)。

中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任，中國國家發(fā)展改革委PPP專家委員會委員李開孟博士，作為聯(lián)合國歐經(jīng)會政府間PPP工作理事局副主席，受邀參加本次論壇，出席開幕式并在主席臺就坐，在首次全體大會上發(fā)表主旨演講。李開孟博士認(rèn)為，我們確實期待對PFI模式進(jìn)行改造，但期望一步到位過渡到聯(lián)合國歐經(jīng)會所提出的新一代PPP模式，即以人為本PPP模式，在很多發(fā)展中國家將面臨很大挑戰(zhàn)。對于生活在人均GDP已經(jīng)達(dá)到5萬美元以上的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中的人們而言，他們的思維方式及對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的各項目標(biāo)的價值判斷，與那些生活在甚至還沒有解決溫飽問題的經(jīng)濟(jì)體的人們而言，其思維方式和價值判斷是非常不同的。因此，李開孟再次強(qiáng)調(diào)他一直倡導(dǎo)的三代PPP理念，相關(guān)觀點得到與會專家的積極響應(yīng)?！叭鶳PP”的概念在本次論壇上多次被專家提及和討論，成為本次論壇的最熱門的詞匯之一。由中國PPP專家提出的“三代PPP”理論，通過聯(lián)合國PPP論壇正越來越展現(xiàn)其國際影響力。

李開孟在聯(lián)合國歐經(jīng)會第三屆PPP國際論壇開幕式及第一次全體大會的發(fā)言內(nèi)容如下：

  01  傳統(tǒng)PPP模式必須進(jìn)行改革

傳統(tǒng)的以PFI為基礎(chǔ)的“物有所值評價”PPP，雖起源于發(fā)達(dá)國家，但目前在廣大發(fā)展中國家得到廣泛應(yīng)用并占主導(dǎo)地位。比如在當(dāng)前的中國，無論是PPP專家，還是政府官員及出臺的PPP政策文件，他們所談?wù)摰腜PP，都是指傳統(tǒng)的基于PFI交易框架的PPP，即將PFI與PPP視為等同的概念。

傳統(tǒng)的以PFI為交易結(jié)構(gòu)的PPP，通過計算PSC（公共部門比較值），選擇未來能夠節(jié)省財政資金的項目方案，這在目標(biāo)訴求方面的確非常有吸引力。這種PPP模式來自于發(fā)達(dá)國家，但對于缺少財政資金的發(fā)展中國家而言，更具有吸引力。

但是，這種聲稱能夠節(jié)省財政資金的PPP模式，由于其預(yù)期的所節(jié)約的公共部門成本是通過基于未來情景進(jìn)行預(yù)測的一系列假定來測算出來的，往往并不能反映未來財政支付的實際情況。根據(jù)我們的經(jīng)驗，很多實施PFI模式的PPP項目，實際上并沒有節(jié)約公共部門費(fèi)用支出，反而成為本屆政府大規(guī)模上馬PPP項目的一種借口。實際上，反而會刺激大量公共項目投資，未來財政資金的真實支付，不僅沒有下降，反而集聚上升。因此，對傳統(tǒng)的基于PFI交易結(jié)構(gòu)的PPP模式運(yùn)作理念及交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行更新非常有必要。這種必要性不僅體現(xiàn)在缺乏對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注方面，還體現(xiàn)在對降低公共部門支付成本的真實效果方面。

  02  要重視現(xiàn)代PPP三大支柱的均衡發(fā)展

我一直倡導(dǎo)要協(xié)調(diào)發(fā)展三代PPP，具體包括三大支柱：

（1）傳統(tǒng)的以PFI為交易結(jié)構(gòu)的物有所值評價PPP，我們稱之為第一代PPP，這種模式強(qiáng)調(diào)將PPP作為有效使用財政資金的方式，通過計算基于PSC分析的物有所值（WfM），強(qiáng)調(diào)通過PFI模式創(chuàng)新公共服務(wù)采購模式，將節(jié)省財政資金放到優(yōu)先位置，即強(qiáng)調(diào)以錢為本（Put money first）；

（2）第二代PPP，將PPP作為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。對于廣大發(fā)展中國家而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)很重，第二代PPP的重要性受到中低收入經(jīng)濟(jì)體的高度關(guān)注。這類PPP模式強(qiáng)調(diào)項目對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，即強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本（Value for economy），通過挖掘市場潛力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于優(yōu)先地位（Put economy first）；

（3）我將聯(lián)合國歐經(jīng)會所倡導(dǎo)的以人為本PPP（PfPPP），稱為第三代PPP。這種PPP模式強(qiáng)調(diào)以人為本（Value for people），強(qiáng)調(diào)把人放在最優(yōu)先的位置（Put people first）。

為什么我在傳統(tǒng)的第一代PPP和聯(lián)合國歐經(jīng)會目前正在倡導(dǎo)的以人為本的PPP之間，增加了一個“第二代PPP”，因為對于廣大中低收入國家而言，要求其從強(qiáng)調(diào)財政資金節(jié)省的第一代PPP直接過渡到關(guān)注人類可持續(xù)發(fā)展的第三代PPP，很多情況下是不切實際的。事實上，廣大發(fā)展中國家不僅將繼續(xù)關(guān)注財政資金如何節(jié)約使用，而且還會非常關(guān)注經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)型和跨越式發(fā)展。第一代PPP和第二代PPP還將繼續(xù)受到關(guān)注，而且實際上，人們對第二代的關(guān)注可能會更高。

  03  重視三代PPP模式的轉(zhuǎn)換升級

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架、操作模式、實踐經(jīng)驗等不同角度考察，以PFI為交易結(jié)構(gòu)的第一代PPP目前處于最為成熟的階段。第二代PPP模式目前在廣大發(fā)展中國家得到了實際的推廣應(yīng)用，同時也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗。比如，我們在本次論壇上即將展示的來自中國的民營企業(yè)華夏幸福公司所推動實施的固安工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，就是推動實施第二代PPP模式的重要探索。但就總體而言，第二代PPP模式在理論體系、法律制度建設(shè)等方面仍然非常薄弱，相對成熟程度較低；第三代PPP目前仍然處于概念導(dǎo)入階段，聯(lián)合國歐經(jīng)會目前正通過典型案例的實踐經(jīng)驗總結(jié)，提出以人為本的PPP模式操作導(dǎo)則及標(biāo)準(zhǔn)體系，但在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面仍然比較缺乏。

三代PPP模式的功能定位存在差異。第一代PPP的目標(biāo)是實現(xiàn)政府對公共項目產(chǎn)品或服務(wù)的采購，其實質(zhì)是為了提高財政資金的使用效率；第二代PPP目標(biāo)是通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目建設(shè)與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費(fèi)及價格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場化運(yùn)作的項目投資回報機(jī)制，并帶動當(dāng)?shù)厥袌鰴C(jī)制的不斷完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展；第三代PPP強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展，目標(biāo)是通過PPP模式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧可持續(xù)發(fā)展的各項目標(biāo)。

PPP模式合理的演變趨勢應(yīng)該是，通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革制度體系之中；通過價格和收費(fèi)制度的改革，推動使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設(shè)。

  04  聯(lián)合國PPP中心應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用

目前世界各國及國際組織對PPP的理解差別很大。第一代PPP雖然在實踐中占居主體地位，但實際應(yīng)用面臨挑戰(zhàn)。中低收入國家事實上更重視發(fā)展第二代PPP，但基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革不到位，發(fā)展第二代PPP模式的市場環(huán)境不完善。第三代PPP由聯(lián)合國歐經(jīng)會倡導(dǎo)，但如何在確保貧困人口受益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的同時，滿足節(jié)省財政資金和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)的實現(xiàn)，如何做到財政、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展三者的平衡，是必須回答的問題。我們認(rèn)為，應(yīng)該充分重視發(fā)揮聯(lián)合國歐經(jīng)會的平臺作用，加強(qiáng)政策對話和專業(yè)研討，對現(xiàn)代PPP體系形成完整的認(rèn)識，而不是僅僅要求從“物有所值”PPP一步到位地過渡到“以人為本”PPP。

我們認(rèn)為聯(lián)合國歐經(jīng)會積極推動制定的以人為本PPP指導(dǎo)原則非常重要。指導(dǎo)原則形成了聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）對新一代PPP的理解，這個理念的引導(dǎo)對于在中低收入國家推動實施新一代PPP模式非常有必要。聯(lián)合國具有很大的影響力。我們期待這個導(dǎo)則能夠盡快出臺，以便引導(dǎo)和優(yōu)化現(xiàn)代PPP的發(fā)展方向。

導(dǎo)則重點是提出未來推廣應(yīng)用PPP模式的方向性導(dǎo)則，但在具體應(yīng)用中還應(yīng)特別重視具體問題的解決：

（1）完善項目選擇流程，完善投資項目的評價工作。首先要進(jìn)行投資項目社會評價；其次要重視開展以經(jīng)濟(jì)效益-費(fèi)用分析為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)評價，最后還要進(jìn)行基于財務(wù)現(xiàn)金流量分析為基礎(chǔ)的財務(wù)評價；

（2）強(qiáng)調(diào)滿足各種訴求。滿足減貧及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的訴求很重要，但節(jié)約財政資金及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)也很重要。我們倡導(dǎo)新的PPP結(jié)構(gòu)體系，就是強(qiáng)調(diào)不能僅僅關(guān)注單一目標(biāo)。要發(fā)揮通過PPP模式整合各種資源的優(yōu)勢，通過建立伙伴關(guān)系來實現(xiàn)各種目標(biāo)。比如，財政支出目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的眼光看待財政收支的問題；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不能僅僅依靠當(dāng)?shù)卣斦Y金實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要強(qiáng)調(diào)依靠市場機(jī)制，通過建立使用者付費(fèi)及價格形成機(jī)制，發(fā)揮各種優(yōu)勢實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；

（3）重視立法工作。對于聯(lián)合國所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），要特別強(qiáng)調(diào)鼓勵各國加強(qiáng)立法，發(fā)揮政府公共部門的作用。PPP模式強(qiáng)調(diào)公共部門和私營部門合作。公共部門邏輯上應(yīng)該對SDGs肩負(fù)更大的責(zé)任。在可持續(xù)發(fā)展的議題上，政府可以做的更多。公共部門在這個方面的作用，要通過PPP模式來進(jìn)行放大，而不是得到削弱。不能通過PPP模式來躲避公共部門應(yīng)該承擔(dān)的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主導(dǎo)責(zé)任。