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關(guān)于發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢

實(shí)施重大技術(shù)裝備攻堅(jiān)工程的政策建議

張李寧

重大技術(shù)裝備是國之重器，對我國工業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化具有決定性作用，是國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國重大技術(shù)裝備發(fā)展取得了顯著成就，高速鐵路、電力裝備、通信設(shè)備等步入世界先進(jìn)行列，有力支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防建設(shè)，但產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、高端缺乏、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子等問題尚未得到根本解決。在國際形勢日趨復(fù)雜、逆全球化趨勢不斷加劇、百年未有之變局加速演進(jìn)，國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展需求不斷提升的新形勢下，我國重大技術(shù)裝備創(chuàng)新發(fā)展面臨巨大風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)安全乃至國家安全受到嚴(yán)重威脅。

2015年7月，習(xí)近平總書記在吉林調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要把裝備制造業(yè)作為重要產(chǎn)業(yè)，加大投入和研發(fā)力度，奮力搶占世界制高點(diǎn)、掌控技術(shù)話語權(quán)，使我國成為現(xiàn)代裝備制造大國和強(qiáng)國。未來10-15年是我國重大技術(shù)裝備快速發(fā)展取得突破的重要窗口期，必須從根本上解決存在的問題，否則不僅自身發(fā)展時機(jī)錯失，甚至?xí)t滯我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程。必須充分認(rèn)識重大技術(shù)裝備發(fā)展所面臨的新環(huán)境新形勢以及緊迫性和嚴(yán)峻性，深刻把握重大技術(shù)裝備高質(zhì)量發(fā)展的新特點(diǎn)新要求，著眼長遠(yuǎn)，主動求變，抓緊布局，作出針對性的戰(zhàn)略部署。

一、我國重大技術(shù)裝備發(fā)展形勢嚴(yán)峻

近年來，我國重大技術(shù)裝備發(fā)展環(huán)境正發(fā)生深刻而復(fù)雜的歷史性變化，重大挑戰(zhàn)與重大機(jī)遇同時并存。國際上，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，單邊主義、保護(hù)主義上升。特別是2018年3月以來，美國為了遏制中國經(jīng)濟(jì)崛起、科技進(jìn)步和快速發(fā)展，單方面挑起對我國的經(jīng)貿(mào)摩擦，對華進(jìn)行全方位圍堵和無底線遏制打壓，導(dǎo)致“斷供”風(fēng)險陡然升級，我國重大技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全和穩(wěn)定形勢空前嚴(yán)峻。從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高端、新興領(lǐng)域重大技術(shù)裝備需求旺盛但供給能力嚴(yán)重不足，結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。國內(nèi)相關(guān)行業(yè)協(xié)會公開資料數(shù)據(jù)顯示，我國高端數(shù)控機(jī)床自給率不足10%，機(jī)床主要功能單元和電主軸、直線電機(jī)和高精密光柵等關(guān)鍵零部件的90%以上仍然依賴進(jìn)口；30萬千瓦及以上重型燃?xì)廨啓C(jī)整機(jī)的核心設(shè)計(jì)技術(shù)完全被外資企業(yè)壟斷，核心部件也全部依賴進(jìn)口；30噸以上大型挖掘機(jī)用液壓件國內(nèi)產(chǎn)品短期內(nèi)還不能滿足需要；農(nóng)機(jī)重大裝備用高效驅(qū)動、CVT變速和傳感控制等關(guān)鍵核心技術(shù)對國外依存度高達(dá)90%以上。

與此同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，重大技術(shù)裝備與信息通信、新材料、新能源等加速融合，為重大技術(shù)裝備實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展提供了前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期。因此，當(dāng)務(wù)之急，必須厘清問題，匯聚有效資源，優(yōu)化體制機(jī)制環(huán)境，實(shí)施重大技術(shù)裝備攻堅(jiān)工程，推動重大技術(shù)裝備發(fā)展模式升級、效率提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，支撐制造強(qiáng)國建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、我國重大技術(shù)裝備發(fā)展存在的主要問題和體制機(jī)制制約

(一）主要問題

1.關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”的裝備數(shù)量大，嚴(yán)重威脅我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國成套裝備中有幾百種關(guān)鍵整機(jī)裝備仍依賴進(jìn)口。例如，有研究機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，我國集成電路生產(chǎn)所需的專用裝備80%以上依賴進(jìn)口，高端激光加工成套裝備和石油石化部分關(guān)鍵核心裝備幾乎全部受制于人。

2.高端技術(shù)裝備缺口大，制約我國國際競爭力的整體躍升

據(jù)2019年中國工程院對我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行國際比較分析，在14類重大技術(shù)裝備中，只有通信設(shè)備、先進(jìn)軌道交通裝備、輸變電裝備3類國際領(lǐng)先，其他大多數(shù)領(lǐng)域整體競爭力與國外先進(jìn)水平有20年左右差距。如作者2021年對中國重型汽車集團(tuán)有限公司調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國產(chǎn)加工設(shè)備大多只能進(jìn)行粗加工，生產(chǎn)線關(guān)鍵制造裝備自主化率不到10%。

3.現(xiàn)有基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)重影響成套裝備的穩(wěn)定性和可靠性

我國重大技術(shù)裝備的關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心工藝技術(shù)和基礎(chǔ)零部件受制于人的現(xiàn)象突出，幾乎所有的高端軸承、齒輪、液壓件和控制系統(tǒng)等核心基礎(chǔ)部件和系統(tǒng)依賴進(jìn)口。例如，盡管我國鋼鐵成套裝備已整體取得突破，但是大型成套熱、冷連軋機(jī)的自動控制和檢測關(guān)鍵技術(shù)等與國際先進(jìn)水平相比還存在明顯差距，目前寶武集團(tuán)湛江鋼鐵基地仍需采購日本生產(chǎn)的高端鋼鐵裝備。

4.試驗(yàn)檢測等共性技術(shù)平臺缺失，制約產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)提升

關(guān)鍵共性技術(shù)平臺是重大技術(shù)裝備創(chuàng)新鏈條的重要一環(huán)，是公共服務(wù)產(chǎn)品，屬于“市場失靈”領(lǐng)域。但是試驗(yàn)檢測平臺建設(shè)費(fèi)用高昂，動輒幾億或幾十億，單一企業(yè)往往不愿或無法承擔(dān)相關(guān)業(yè)務(wù)，致使大量重大技術(shù)裝備產(chǎn)品的質(zhì)量得不到驗(yàn)證，持續(xù)提升產(chǎn)品質(zhì)量步履維艱。

(二）體制機(jī)制制約

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

改革開放特別是1983年國務(wù)院重大技術(shù)裝備領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，重大技術(shù)裝備的發(fā)展成為機(jī)械工業(yè)的重中之重，相繼組織研制了60萬千瓦發(fā)電機(jī)組、寶鋼成套設(shè)備、30萬噸合成氨、30萬噸乙烯等１２項(xiàng)成套裝備。中國裝備制造業(yè)自主創(chuàng)新步伐明顯加快。上世紀(jì)90年代，原有國務(wù)院層面的協(xié)同機(jī)構(gòu)撤銷以后，現(xiàn)有的重大技術(shù)裝備管理機(jī)構(gòu)級別不夠、職能不強(qiáng)，無法有力有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于缺乏適應(yīng)并把握該領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律的權(quán)威機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制，跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域協(xié)同不夠，多龍治水、機(jī)制僵化、效率不高等問題突出，政策資源無法形成有效合力。

2.創(chuàng)新組織效能不高

國家相關(guān)部門圍繞重大技術(shù)裝備創(chuàng)新發(fā)展推出了一系列重大專項(xiàng)，但因管理多頭、科研和產(chǎn)業(yè)脫節(jié)，資金“撒芝麻鹽”式分散使用，中央財政的牽引作用得不到有效發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事。如有研究機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，高檔數(shù)控機(jī)床領(lǐng)域，國家相關(guān)部門已持續(xù)投入100多億元加以扶持，但只取得了點(diǎn)的突破，產(chǎn)品進(jìn)口額仍逐年攀升。

3.自主產(chǎn)品應(yīng)用機(jī)制不完善

重大技術(shù)裝備的技術(shù)集中度高，是基礎(chǔ)科學(xué)、應(yīng)用科學(xué)和工程技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，因而投資大、研制周期長、風(fēng)險高，用戶單位多是中央企業(yè)和國有企業(yè)。首臺（套）產(chǎn)品是突破國外技術(shù)壟斷的自主創(chuàng)新成果，但重大技術(shù)裝備首臺（套）創(chuàng)新產(chǎn)品常常因?yàn)槿狈I(yè)績而被用戶單位“拒于門外”，結(jié)果是陷入沒有運(yùn)行業(yè)績就難以中標(biāo)、不能中標(biāo)就沒有運(yùn)行業(yè)績的“死循環(huán)”。

三、組織實(shí)施重大技術(shù)裝備攻堅(jiān)工程的政策建議

重大技術(shù)裝備具有技術(shù)、人才、資金密集的特征，集成難度大、關(guān)聯(lián)面廣、成套性強(qiáng)，是需要長期堅(jiān)持發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的組織協(xié)調(diào)推動，需要多方力量、多方資源的高效率協(xié)同協(xié)作，單憑政府投入或市場自發(fā)都難以實(shí)現(xiàn)突破。必須發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，完善創(chuàng)新體制機(jī)制，分類施策、緊密協(xié)同。一方面發(fā)揮好“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，整合優(yōu)化政策和科技資源配置；另一方面充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，按照“市場主導(dǎo)、企業(yè)主體、問題導(dǎo)向、需求牽引”的原則，依托國家重大工程、建設(shè)項(xiàng)目和強(qiáng)大國內(nèi)市場，讓企業(yè)在創(chuàng)新當(dāng)中挑大梁，推動產(chǎn)學(xué)研用深度融合，推動重大技術(shù)裝備整體取得突破。

(一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大協(xié)同推進(jìn)

一是編制重大技術(shù)裝備攻堅(jiān)工程實(shí)施方案，由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施；二是由國務(wù)院牽頭建立重大技術(shù)裝備發(fā)展部際協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，做好政策的銜接落實(shí)，發(fā)揮工業(yè)和信息化部重大技術(shù)裝備辦公室協(xié)調(diào)作用，相關(guān)部門與單位各盡其職，形成多方聯(lián)動、合力推進(jìn)的工作格局；三是建立重大技術(shù)裝備戰(zhàn)略咨詢委員會，建立獨(dú)立權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)項(xiàng)目遴選和跟蹤評估機(jī)制，服務(wù)支撐攻堅(jiān)工程實(shí)施。四是工程組織實(shí)施過程中，引導(dǎo)聯(lián)合體建立激勵兼容機(jī)制，推動參與各方實(shí)現(xiàn)利益共享平衡，鼓勵和保護(hù)創(chuàng)新成果。

(二）實(shí)施新型創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)

一是國家設(shè)立專項(xiàng)資金作為牽引，列出重大技術(shù)裝備攻關(guān)目錄清單，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域率先開展試點(diǎn)示范，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合；二是強(qiáng)化研發(fā)引導(dǎo)，加強(qiáng)創(chuàng)新合作，創(chuàng)新項(xiàng)目組織管理模式，推動各類創(chuàng)新主體協(xié)同合作。采取“揭榜掛帥”，支持由龍頭用戶企業(yè)牽頭組建的2家以上創(chuàng)新聯(lián)合體參與“揭榜”并獲得啟動經(jīng)費(fèi)；三是實(shí)施項(xiàng)目全過程管理，委托第三方機(jī)構(gòu)遴選專家團(tuán)隊(duì)全過程參與工程項(xiàng)目，以應(yīng)用場景為科研平臺，以生產(chǎn)線為實(shí)驗(yàn)室，指導(dǎo)和評估工程項(xiàng)目開展，創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)按照突破先后獲得階梯經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼；四是面向國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場，積極引導(dǎo)社會資本投入重大技術(shù)裝備創(chuàng)新領(lǐng)域，加快培養(yǎng)重大技術(shù)裝備產(chǎn)品研發(fā)研制所需的工程創(chuàng)新型人才，鼓勵掌握核心技術(shù)的科研人員兼職兼薪、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，引進(jìn)掌握尖端技術(shù)和創(chuàng)新能力強(qiáng)的高端留學(xué)人才。匯集社會資本、關(guān)鍵核心技術(shù)、全球科技領(lǐng)軍人才，形成政產(chǎn)學(xué)研用金融合發(fā)展的生態(tài)體系。

(三）完善示范應(yīng)用體系

一是實(shí)施示范應(yīng)用工程，鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)品研制單位和使用單位合作開展自主創(chuàng)新，研制新產(chǎn)品。二是發(fā)布推廣應(yīng)用目錄，引導(dǎo)各行各業(yè)采購使用。三是完善招標(biāo)投標(biāo)制度。四是推行政府首購首用，各地投資的重大工程項(xiàng)目、國有企業(yè)投資的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等各類使用國有資金的項(xiàng)目，應(yīng)將目錄中的產(chǎn)品納入招標(biāo)采購范圍。如針對“卡脖子”領(lǐng)域，航空發(fā)動機(jī)、大功率柴油發(fā)動機(jī)專用生產(chǎn)線等作為突破試點(diǎn)推動軍民深度融合，加快軍工科技成果轉(zhuǎn)化，助推重大技術(shù)裝備突破性發(fā)展；依托行業(yè)龍頭用戶企業(yè)如軍工企業(yè)建立“備用生產(chǎn)線”進(jìn)行“發(fā)榜”，通過招標(biāo)由至少2家創(chuàng)新聯(lián)合體開展協(xié)同攻關(guān)。針對高端缺乏領(lǐng)域，選取冶金成套裝備、汽車專用零部件、超精密加工裝備、高精尖端氣體激光器制造等作為試點(diǎn)項(xiàng)目；依托行業(yè)龍頭用戶企業(yè)開展試點(diǎn)示范。針對基礎(chǔ)薄弱領(lǐng)域，選取高速鐵路裝備、高檔醫(yī)療裝備、液（氣）體燃料大功率熱力燃燒裝備等作為試點(diǎn)項(xiàng)目；依托整機(jī)生產(chǎn)企業(yè)，建立主機(jī)-關(guān)鍵零部件協(xié)同研發(fā)機(jī)制開展試點(diǎn)示范，盡快擺脫核心零部件完全依賴進(jìn)口的被動局面。針對試驗(yàn)測試類共性技術(shù)平臺缺失，選取超大馬力智能網(wǎng)聯(lián)農(nóng)機(jī)裝備等領(lǐng)域進(jìn)行突破；以政府資金為引導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織為技術(shù)攻關(guān)主體，企業(yè)為主開展市場化運(yùn)營，建立中試試驗(yàn)檢測基地，形成國家級公共測試中心和測試平臺，科學(xué)制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體測試標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，推動實(shí)現(xiàn)測試平臺的共建共治共享。

注：原文載自《中國工程咨詢》2022年第9期，本次發(fā)表有較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。