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建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，是黨的十八大以來國家實施的區(qū)域重大戰(zhàn)略之一，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃綱要》）提出，支持粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心，建設(shè)大灣區(qū)綜合性國家科學中心，提升創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力?！笆奈濉睍r期，粵港澳大灣區(qū)將深化粵港澳科技創(chuàng)新交流合作，打造全球科技創(chuàng)新高地和新興產(chǎn)業(yè)重要策源地。對此，在粵港澳大灣區(qū)“黃金內(nèi)灣”區(qū)域——東莞濱海灣新區(qū)交椅灣板塊，建設(shè)集灣區(qū)融合飛地、前沿科技離島、國際人才特區(qū)為一體的“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”，打造對接國際創(chuàng)新前沿對外開放新窗口，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供新支撐。

一、建設(shè)“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”的戰(zhàn)略意義

（一）政策集聚創(chuàng)新是建設(shè)“內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)”的最佳實踐

2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，探索協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展新模式，建設(shè)內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)。當前，橫琴、前海、南沙三大粵港澳融合發(fā)展平臺，雖已在基礎(chǔ)設(shè)施、科技產(chǎn)業(yè)、自貿(mào)服務(wù)、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面進行了諸多創(chuàng)新探索，但仍有很大的探索空間。許多港澳同胞仍不了解大灣區(qū)，不知如何融入大灣區(qū)發(fā)展，特別是在吸引港澳同胞在大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)方面成效不明顯。同時，灣區(qū)一體化發(fā)展，需推動珠江口內(nèi)灣城市深度學習港澳國際化先進經(jīng)驗，全面對標港澳的國際營商環(huán)境、法治環(huán)境、稅收環(huán)境，探索三地社會融合、文化融合，乃至全面融合的實施路徑，進一步推動國際化深度開放。大灣區(qū)融合發(fā)展，核心在于“一國兩制”機制的全面“聯(lián)通”。不僅包括交通基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”，而且要實現(xiàn)高水平開放、規(guī)則銜接、機制對接的“軟聯(lián)通”?！度嫔罨昂Ｉ罡郜F(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》出臺的初衷是推動粵港澳合作向縱深推進。試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。因此，應(yīng)充分總結(jié)粵港澳合作三大平臺建設(shè)經(jīng)驗，謀劃在珠江口“黃金內(nèi)灣”打造灣區(qū)融合的離岸政策創(chuàng)新集聚區(qū)，聯(lián)動橫琴、前海、南沙三大平臺，讓港澳同胞在大灣區(qū)“引進來、留得住、發(fā)展好”。

（二）離岸開放創(chuàng)新是建設(shè)“國際科技創(chuàng)新中心”的最優(yōu)之路

黨的二十大報告提出，要實施科教興國戰(zhàn)略，強化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐。這是黨中央首次將教育、科技、人才三大戰(zhàn)略進行一體規(guī)劃。建設(shè)具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心更是黨中央賦予粵港澳大灣區(qū)的核心戰(zhàn)略定位。在世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》中，“深圳-香港-廣州”蟬聯(lián)世界5大科技集群第二位，僅次于“東京-橫濱”。當前，在全球化遭遇逆流的背景下，中國科技發(fā)展已進入解決“卡脖子”技術(shù)，開展獨立探索的無人區(qū)。在新能源、新材料、航天航空、人工智能、生物工程等新的科技革命領(lǐng)域，中國亟須建立與國際規(guī)則對接的創(chuàng)新土壤，聚世界之智推進人類文明的科技創(chuàng)新。在大灣區(qū)建設(shè)“前沿科技離島”，探索允許設(shè)立外資獨資的科研機構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新平臺，打造與國際數(shù)據(jù)管理規(guī)則接軌的特殊監(jiān)管區(qū)、灣區(qū)制造業(yè)科技創(chuàng)新國際合作示范區(qū)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)擴大開放先導(dǎo)區(qū)。在灣區(qū)層面，這是大灣區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路、建設(shè)世界級城市群的戰(zhàn)略選擇。在國家層面，粵港澳大灣區(qū)在科技政策創(chuàng)新領(lǐng)域率先突破，以科創(chuàng)帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展及共同富裕，可更好發(fā)揮中國經(jīng)濟的“龍頭發(fā)動機”角色。

（三）聚天下英才而用之是支撐中國式現(xiàn)代化的最強活力

在二十屆中央財經(jīng)委員會第一次會議上，習近平總書記提出了“以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”的重要論斷。當今世界的綜合國力競爭，歸根到底是對世界創(chuàng)新人才吸引力的競爭。對比舊金山灣區(qū)的硅谷，非美國本土出生的技術(shù)人員占比超過40%，外國籍工程師達到70%，一半初創(chuàng)公司企業(yè)家為外國移民，大灣區(qū)在面向全球創(chuàng)新人才開放方面，仍有巨大的成長空間。開放、創(chuàng)新、改革是中國式現(xiàn)代化的三大法寶。新型舉國體制下的科技創(chuàng)新，不是關(guān)起門來自己創(chuàng)新，而是在開放狀態(tài)下的創(chuàng)新。加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，需要探索實施更加積極、更加開放、更加有效的科技人才政策。探索建設(shè)“國際人才特區(qū)”，對標國際創(chuàng)新環(huán)境，建立思想自由、信息自由及競爭自由的物理空間，聚天下英才而用之，既是主動擔當——奮力描繪習近平總書記對大灣區(qū)提出的建設(shè)高水平人才高地要求的灣區(qū)答卷，也是攻堅克難——以人才體制改革為突破口，推進改革開放向縱深發(fā)展。

（四）建設(shè)新的重大合作平臺是香港深度融入國家發(fā)展大局的最好選項

《“十四五”規(guī)劃綱要》提出，高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，深化粵港澳合作、泛珠三角區(qū)域合作。當前，面對風高浪急的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍然較大。香港在經(jīng)歷“占中事件”“修例風波”等社會動蕩和新冠肺炎疫情嚴重沖擊后，經(jīng)濟社會發(fā)展亟須注入新的活力和動力?；浉郯拇鬄硡^(qū)是香港融入國家發(fā)展大局的絕佳平臺，建設(shè)新的重大合作平臺是香港探索發(fā)展新路向、開拓發(fā)展新空間、增添發(fā)展新動力的最佳載體。相對而言，香港明日大嶼計劃項目預(yù)計需要約6240億元，目前仍處于前期研究階段；前海、南沙和橫琴等重大平臺經(jīng)過多年建設(shè)已基本形成相對明晰的戰(zhàn)略定位；中山翠亨新區(qū)、江門銀湖灣濱海地區(qū)尚處于起步階段，可以說東莞濱海灣新區(qū)是打造新的粵港重大合作平臺的不二之選。謀劃建設(shè)“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”，打造科創(chuàng)惠港的“橫琴方案”，既能推動香港發(fā)揮連接兩個市場、兩種資源的獨特優(yōu)勢，在暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)中展現(xiàn)更大作為，又能助推大灣區(qū)跨界融合與協(xié)同聯(lián)動，打通“任督二脈”，對內(nèi)帶動環(huán)珠三角內(nèi)地城市聯(lián)動，對外搶抓“一帶一路”和RCEP重大機遇，培育經(jīng)濟增長新動能，打造國內(nèi)國外雙循環(huán)新發(fā)展格局的黃金節(jié)點，帶動我國經(jīng)濟行穩(wěn)致遠。

二、建設(shè)“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”的有利條件分析

（一）粵港澳科創(chuàng)資源稟賦優(yōu)勢顯著

一方面，香港和澳門科技創(chuàng)新力量主要集中在各類大學。香港是全球高等教育資源集中度最高的地區(qū)之一，有5所大學全球排名長年穩(wěn)居100強。另一方面，珠三角科技創(chuàng)新力量主要來自各類科研院所和高科技企業(yè)。東莞散裂中子源一期等設(shè)施運營順利，惠州強流重離子加速器和加速器驅(qū)動嬗變裝置、江門中微子實驗站等加快建設(shè)，大科學裝置集群已具雛形；由30家國家重點實驗室、20家粵港澳聯(lián)合實驗室等組成的高水平多層次實驗室體系不斷優(yōu)化；國家高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量超6萬家，近三年新增港澳臺資企業(yè)超2.6萬家，科技企業(yè)創(chuàng)新主體格局持續(xù)夯實?？傮w來看，大灣區(qū)各城市在創(chuàng)新資源稟賦和產(chǎn)業(yè)集群結(jié)構(gòu)方面的不同優(yōu)勢具有天然的協(xié)同性和互補性，既有制造業(yè)基礎(chǔ)和國際航運、貿(mào)易優(yōu)勢，也有國際化的金融平臺為企業(yè)提供支持和服務(wù)，呈現(xiàn)出先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互補互促、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，為建設(shè)大灣區(qū)“港澳高?！郯目蒲谐晒槿寝D(zhuǎn)化”的科創(chuàng)共同體奠定了堅實基礎(chǔ)。

圖1 粵港澳大灣區(qū)核心科創(chuàng)資源布局圖

（二）珠江口沖積平原為填海造地提供可行路徑

粵港澳大灣區(qū)所在的珠江口地區(qū)是河沙沖積平原，填海造田既是地方發(fā)展傳統(tǒng)，亦具獨有優(yōu)勢。香港已有一百多年填海造地歷史，受地理限制，填海造地已成為香港增加土地供應(yīng)、推動城市發(fā)展的必由之路。目前香港約一半人口居住在圍填海建設(shè)的新市鎮(zhèn)。填海造地也是澳門擴展土地的主要方法。自1912年有記錄的11.6km2到現(xiàn)在的32.8 km2，澳門土地面積增加了1.8倍。填海造地讓港澳大幅突破了土地不足的限制，讓一代又一代港澳居民得以安居樂業(yè)。作為國家重大外資項目，?？松梨诨葜莼ぞC合體圍海造地項目已獲生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門批復(fù)建設(shè)。經(jīng)過多年的技術(shù)沉淀和經(jīng)驗積累，港澳和珠三角城市在填海工程技術(shù)方面已相當先進，可做到發(fā)展與保育并重，盡量兼顧生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展?！爸С謻|莞與香港合作開發(fā)建設(shè)東莞濱海灣地區(qū)”已明確列入《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中的發(fā)展特色合作平臺。作為重大國家戰(zhàn)略區(qū)的粵港澳大灣區(qū)，具備圍海造地的先進技術(shù)與綠色發(fā)展的統(tǒng)籌謀劃，有條件有能力在堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的范式中推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

（三）東莞濱海灣新區(qū)鑄就良好的發(fā)展根基

作為廣東自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展區(qū)和“黃金內(nèi)灣”前?！獮I海灣—翠亨新區(qū)一體化發(fā)展先行示范區(qū)，東莞濱海灣新區(qū)連續(xù)兩年獲評《環(huán)球時報》“最具投資價值新區(qū)”“最具投資吸引力新區(qū)”，是建設(shè)珠江口“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”的最佳載體。第一，地理區(qū)位優(yōu)越。濱海灣新區(qū)毗鄰深圳前海，與橫琴、南沙互為犄角，是大灣區(qū)黃金內(nèi)灣幾何中心節(jié)點，一小時交通圈內(nèi)機場、高鐵、城際軌道、高速公路、港口碼頭等交通資源密集，輻射珠江口沿岸城市，港澳碼頭可以水路直通港澳，具有聯(lián)動大灣區(qū)優(yōu)勢資源的區(qū)位優(yōu)勢。第二，科創(chuàng)制造實力雄厚。目前，珠江口沿岸城市形成了以先進制造業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)體系，科技創(chuàng)新能級不斷提升。廣深港經(jīng)濟走廊形成了電子信息、機械裝備制造等超千億級制造業(yè)集群，布局了眾多國家級科創(chuàng)平臺。濱海灣新區(qū)正處廣深港經(jīng)濟走廊中段，已引進OPPO智能制造中心、VIVO智慧終端總部等一批重大產(chǎn)業(yè)項目，正加快建設(shè)RCEP經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、大灣區(qū)大學科技園、“專精特新”產(chǎn)業(yè)園，能成為搭載粵港澳乃至國際創(chuàng)新科技和現(xiàn)代服務(wù)融入內(nèi)地發(fā)展的理想載體。第三，對生態(tài)環(huán)境的影響小。濱海灣新區(qū)區(qū)域內(nèi)588 hm2工業(yè)填海項目早已于2012年完成海域使用論證、海洋環(huán)境影響等可行性研究，并獲國家海洋局的填海批復(fù)。根據(jù)該項目海洋環(huán)境影響評價信息顯示，交椅灣地塊為珠江三角洲內(nèi)灣沖積地貌，并非傳統(tǒng)意義上真正的海洋保育區(qū)，對區(qū)域及周邊的水文動力、地形地貌、海洋生態(tài)、自然景觀等影響較小，對珠江口“黃金內(nèi)灣”帶來系統(tǒng)性海洋生態(tài)風險的可能性小。

圖2 東莞濱海灣新區(qū)區(qū)位圖

表1 東莞濱海灣新區(qū)圍填海項目海洋環(huán)境影響評價部分信息

（四）社會穩(wěn)定風險小

“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”的建設(shè)是科技創(chuàng)新公共政策的改革試點，新生的事物既會帶來政策紅利，也難免會帶來一定的風險，但是，只要風險可知、可控、可防，也可以化風險為機遇，促進中央精神和大政方針真正落地生根。先行先試政策的突破，需要選取物理空間天然隔離、相對獨立的區(qū)域，如粵港澳大灣區(qū)島嶼、海南島等地開展小范圍小規(guī)模試點，重點聚焦經(jīng)濟社會制度銜接、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、國際科技創(chuàng)新人才引育等領(lǐng)域，既能夠快速有效管控風險，也能及時梳理總結(jié)試點經(jīng)驗，為創(chuàng)新成果復(fù)制、推廣提供參考。濱海灣新區(qū)內(nèi)的交椅灣區(qū)域是珠江口沖積形成的淺海灘涂地，離島地理邊界清晰，與大陸天然分隔，不涉及與原住民的土地權(quán)屬問題。是粵港澳大灣區(qū)“黃金內(nèi)灣”核心區(qū)唯一物理空間相對獨立區(qū)域，從地域范圍上確保了相關(guān)規(guī)則和標準的影響面會被限制在一個較小可控的范圍之中，客觀上為制度創(chuàng)新提供了充足的試錯空間與良好的容錯條件。可以說，交椅灣板塊具有重點聚焦、安全有序、風險可控的優(yōu)勢，可打造成政策先行先試、深層次制度改革管理探索、風險防范可控的試驗田。

圖3 大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島選址示意圖

三、建設(shè)“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”初步構(gòu)想

“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”將與粵港澳合作三大平臺形成多級聯(lián)動、錯位發(fā)展格局，著重開展灣區(qū)融合政策創(chuàng)新、前沿科技資源聚集、國際人才高地三個方面的探索，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供新支撐，為港澳深度融入國家發(fā)展大局提供新空間。具體如下：

（一）空間建設(shè)

近二十年來，東莞市已圍繞濱海灣新區(qū)填海項目開展了大量論證工作，為海域使用的合理性、合規(guī)性等提供了充分依據(jù)，并且該項目已經(jīng)獲得了國家、省相關(guān)部門的批復(fù)。2012年國家海洋局批復(fù)同意《東莞市虎門港長安港區(qū)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃》（國海管字〔2012〕76號），為用海項目開發(fā)建設(shè)提供了前提條件；2013年國務(wù)院批復(fù)的《廣東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》將新區(qū)交椅灣海洋功能定位為工業(yè)與城鎮(zhèn)用海；2015年編制的《東莞市長安新區(qū)圍填?？傮w實施方案》，對圍填海區(qū)域策劃了17個填海項目，已有2個項目共約63.22hm2取得海域使用權(quán)證、灘涂開發(fā)利用方案批復(fù)。

建議在濱海灣新區(qū)通過填海方式形成離島作為主要承載空間。根據(jù)2023年公開物價估算，588hm2的圍填造地費用為231.28億元，即造地成本約為3393元/m2。如果按照實際出讓土地的面積（一般是毛地的60%）計算，則造地成本約為6566元/m2。基礎(chǔ)設(shè)施的配套平攤約1012元/m2，即總的土地成本約為7568元/m2。離島建設(shè)過程中，可與港澳深度合作、共建共享。通過成立離島聯(lián)合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和聯(lián)合開發(fā)運營公司等形式，整合穗深莞及港澳各方優(yōu)質(zhì)資源力量，實施統(tǒng)籌規(guī)劃和共商共建。

（二）核心內(nèi)容

1.灣區(qū)融合飛地。在“一國”頂層設(shè)計下，通過全國人大授權(quán)，借鑒引入港澳規(guī)則標準，試行對標港澳的經(jīng)濟、社會治理及公共服務(wù)政策。經(jīng)濟建設(shè)方面，參照港澳的商事制度、市場監(jiān)管制度、金融制度、人才服務(wù)制度、稅率稅制等，營造大灣區(qū)一流營商環(huán)境。民生保障方面，探索港澳醫(yī)療用藥對接、費用報銷對接，便利轉(zhuǎn)診，社會保障及綜援互認，并實行福利跨境；建設(shè)港澳子弟學校，做好兩地學籍學制互認。社會治理方面，探索建立“大灣區(qū)國際科創(chuàng)合作島”建設(shè)工作委員會，按大部制組建民生、市政、治安、經(jīng)濟等管理部門，制定具有港澳特色的社會組織登記條例。文化融合方面，建設(shè)港澳文化社區(qū)，實行簡體字和繁體字、普通話與粵語雙軌并行制，構(gòu)建有利于兩地文化認同的圖騰地標，設(shè)立灣區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承與展示平臺等，發(fā)揮兩種制度融合發(fā)展的疊加優(yōu)勢。

2.前沿科技離島。第一，鍛造吸引外資“強磁場”。放寬外資注冊資本、投資方式等限制，允許設(shè)立外資獨資的科研機構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新平臺。支持企業(yè)建設(shè)創(chuàng)新總部，面向全球整合高端創(chuàng)新資源，探索國際資本與前沿科技深度結(jié)合的投融資體系。第二，探索數(shù)據(jù)共享和數(shù)字共治。建設(shè)與國際數(shù)據(jù)管理規(guī)則接軌的特殊監(jiān)管區(qū)，在維護國家安全的前提下，開放互聯(lián)網(wǎng)國際通道。第三，構(gòu)建“在岸與離岸”雙融合發(fā)展模式。以區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等為研發(fā)方向，吸引港澳及海外金融、法律、數(shù)據(jù)服務(wù)等高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“在岸”集聚，及時為“離岸”科研成果快速轉(zhuǎn)化成市場產(chǎn)品提供全鏈條配套服務(wù)，打造創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化基地，推動更多離岸資源導(dǎo)入大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條。重點承載幾類項目：一是易受遏制的前沿技術(shù)研究，包括芯片設(shè)計、新一代通信技術(shù)、人工智能等，加快突破“卡脖子”問題；二是走在世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、滿足國家重大需求、關(guān)注人民生命健康的重大科技創(chuàng)新項目；三是支持受境內(nèi)外監(jiān)管差異影響的企業(yè)科研項目，比如生命健康、醫(yī)藥衛(wèi)生、數(shù)據(jù)通信等，通過創(chuàng)新總部開展先行研究，并同步推動境內(nèi)外管理體制機制對接。

3.國際人才特區(qū)。第一，打造國際人才“磁吸石”。確立全面對標世界發(fā)達經(jīng)濟體的國際人才引進負面清單，探索境內(nèi)外特殊人才身份認證和通關(guān)簽檢豁免政策，適當建設(shè)服務(wù)高端人才宜居生活的商住綜合體，打造體制機制靈活便捷、創(chuàng)新交往頻繁活躍、人員流通高度自由的全球創(chuàng)新人才社區(qū)。第二，夯實國際人才“蓄水池”。以海外高端留學人才、華裔人才和“一帶一路”高科技人才為焦點，重點對接“一帶一路”國際科學組織聯(lián)盟、大灣區(qū)（廣東）國際人才驛站等高端人才平臺，打造服務(wù)國際科技人才的高端人才智庫。重點引進三類人才：一是與大灣區(qū)城市國際化高校、大科學裝置、國家實驗室有科研合作的科學家團隊。二是吸引“一帶一路”共建國家的非華裔科研人員，吸納港澳進駐的服務(wù)業(yè)高級管理人才與核心骨干。三是引入計劃回國繼續(xù)科研的海外學者、優(yōu)秀科研人員。

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