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關(guān)于“聯(lián)投建營”一體化

推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的建議

中咨公司2023年青馬研習第五小組

劉富榮 牛耘詩 馬鴻玥 等

編者按：習近平總書記提出，鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力，關(guān)鍵是要在一體化上下功夫，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略能力最大化。鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力是復(fù)雜系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌全局，突出重點，以重點突破帶動整體推進。本青馬研習小組認真學(xué)習領(lǐng)會總書記講話精神，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，深入研究太空、能源、投融資等重點領(lǐng)域一體化發(fā)展存在的問題，并提出了相關(guān)建議。該項研究成果將以系列文章的形式在“中咨研究”公眾號陸續(xù)刊發(fā)，本文是研究成果的第三篇，供業(yè)界同仁參考。

一、推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景要求

黨的十八大以來，針對我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，以習近平同志為核心的黨中央做出重大判斷，明確我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，提出了堅持穩(wěn)中求進推動高質(zhì)量發(fā)展的總基調(diào)和總要求。近十年來，隨著我國經(jīng)濟增長速度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展方式和發(fā)展動力發(fā)生深刻變化，高質(zhì)量發(fā)展取得了巨大成就。

（一）經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)要求推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展

推進基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)對經(jīng)濟社會發(fā)展具有關(guān)鍵性、引領(lǐng)性、支撐性作用，是政府逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資經(jīng)過多年持續(xù)高速增長后，現(xiàn)已進入平穩(wěn)增長狀態(tài)，與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標相比，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在差距。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇《全球競爭力報告2019》，在全球141個國家中，中國綜合競爭力排名第28位，基礎(chǔ)設(shè)施排在第36位，落后綜合排名8個位次。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，面向建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國目標，迫切要求推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）高質(zhì)量發(fā)展需要推進基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

從供給質(zhì)量和服務(wù)效能看，我國基礎(chǔ)設(shè)施還有很大提升空間。主要是：供給總量不足與結(jié)構(gòu)性矛盾并存，較低的運行效率與高標準設(shè)施不匹配，社會資本占比較低，投資模式單一等問題嚴重制約我國基礎(chǔ)設(shè)施新一輪建設(shè)與發(fā)展。在新一輪工業(yè)革命方興未艾、中國經(jīng)濟進入常態(tài)化發(fā)展的背景下，深入推進基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量效益，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，既是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要領(lǐng)域，也是促投資、穩(wěn)增長、補短板、惠民生的重要舉措。

（三）堅持“一體化”是我國基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的重要選擇和重大舉措

黨的十九屆五中全會提出了要統(tǒng)籌推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建系統(tǒng)完備的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重大舉措?；A(chǔ)設(shè)施帶來的“虹吸效應(yīng)”與“擴散效應(yīng)”相得益彰、相互促進，勞動力、技術(shù)和資本有效流動、高效集聚，是促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施的空間分布影響著經(jīng)濟活動的空間分布，隨著基礎(chǔ)設(shè)施一體化的完善，基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應(yīng)和外部增益也愈發(fā)顯著。通過統(tǒng)籌規(guī)劃空間布局實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，有助于形成城市或區(qū)域經(jīng)濟活動協(xié)同高效發(fā)展的良好局面，有效提高城市或區(qū)域的經(jīng)濟實力和影響范圍。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施一體化有助于打破市場行政壁壘，促進人口、資金、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城市間和區(qū)域間的流動與重組，提高輻射區(qū)域內(nèi)的綜合承載力和韌性。此外，基礎(chǔ)設(shè)施一體化尤其是交通設(shè)施一體化有效提高區(qū)域通達性，降低城市間交通運輸成本、物流運營成本和勞動力匹配成本，從而提高資源配置效率，促進區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展。

為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，需要堅持踐行基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略。本文擬在分析交通、能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施三類基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，重點從投融資的角度，探討推動我國基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的對策建議。

二、基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展現(xiàn)狀及投融資方面存在問題

（一）交通基礎(chǔ)設(shè)施

交通基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善中起到重要的支撐和引領(lǐng)作用。經(jīng)過多年持續(xù)快速發(fā)展，我國公路、鐵路、水運、航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日趨完善，交通運輸供給服務(wù)能力和水平得到全面提升。從發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，各類交通基礎(chǔ)設(shè)施大致經(jīng)歷了各自發(fā)展、互聯(lián)互通、一體化和可持續(xù)發(fā)展四個階段。近些年來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施在互聯(lián)互通方面有明顯改善，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也建立了不少大型綜合交通樞紐，但距離各種交通運輸方式“無縫銜接”的一體化階段還存在差距。

目前，我國已有省份提出打造“公鐵水空”四位一體的立體交通網(wǎng)，強化綜合交通樞紐功能，提升綜合交通網(wǎng)絡(luò)效能。但是，交通基礎(chǔ)設(shè)施不同領(lǐng)域均存在項目投融資方面的障礙。其中，普通公路項目已明確為地方財政事權(quán)事項，項目資金管理相對困難，由于沒有收入來源，導(dǎo)致難以引入社會資本，缺乏常態(tài)化的地方投入保障機制。相比之下，收費公路項目投資模式多樣、投資主體多元、融資方式靈活，但也存在債務(wù)負擔重、收費期限短、收支缺口大等問題。鐵路領(lǐng)域受地方政府缺乏建設(shè)規(guī)劃權(quán)、委托運營和清算機制不完善、權(quán)責利關(guān)系不清晰等因素影響，缺乏地方政府和社會資本等資金籌措來源。水運港口領(lǐng)域則由于圍填海相關(guān)政策缺乏實施細則，導(dǎo)致各區(qū)域港口的規(guī)劃修訂工作基本停滯。民航領(lǐng)域同樣存在項目周期長、程序復(fù)雜、投融資渠道單一、投資運營門檻較高等問題。

（二）能源基礎(chǔ)設(shè)施

能源供應(yīng)短缺曾經(jīng)是制約我國工業(yè)發(fā)展的重大瓶頸。隨著能源基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化發(fā)展，我國能源基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)高速增長，社會生產(chǎn)生活的能源保障水平顯著提高。當前，為實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標，新能源產(chǎn)業(yè)成為新的增長點，為滿足快速發(fā)展的分布式可再生能源發(fā)電的儲存和消納需求，國家發(fā)展改革委、國家能源局于2021年2月發(fā)布《關(guān)于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出探索構(gòu)建源網(wǎng)荷儲高度融合的新型電力系統(tǒng)發(fā)展路徑，統(tǒng)籌各類電源規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營，以更好地發(fā)揮源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補在保障能源安全中的作用，著力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。

當前，我國源網(wǎng)荷儲一體化模式還處于初期探索階段。源網(wǎng)荷儲一體化項目前期投資大，投資回收周期長，長期發(fā)展不確定性大，項目投資、建設(shè)、運營過程中，源、網(wǎng)、荷、儲不同參與主體之間的市場交易體系、權(quán)責利關(guān)系、投資回報模式、收益分配機制和風險分擔機制等方面尚缺乏成熟的經(jīng)驗做法。如何打通各環(huán)節(jié)橫向壁壘、如何清晰界定各方權(quán)責利關(guān)系、如何合理疏導(dǎo)建設(shè)成本、如何公平分配收益和風險等問題亟需解決，才能保障源網(wǎng)荷儲一體化的高質(zhì)量發(fā)展，有效推進能源基礎(chǔ)設(shè)施的供給側(cè)改革。

（三）新型基礎(chǔ)設(shè)施

隨著我國工業(yè)經(jīng)濟加快向數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，工業(yè)社會逐漸向信息社會邁進，基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵也隨之發(fā)生重大革新，以５Ｇ、數(shù)據(jù)中心、人工智能等為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施重要性日益凸顯，對經(jīng)濟社會發(fā)展體現(xiàn)出巨大的賦能作用。新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施之間的互聯(lián)互通一體化建設(shè)可以有效帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，有效地促進產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈高效聯(lián)動、整體升級。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施增速放緩、步入存量時代不同，我國當前新型基礎(chǔ)設(shè)施存在較大缺口，仍然需要大力推進布局建設(shè)，但我國投融資市場現(xiàn)狀并不能完全滿足新型基礎(chǔ)設(shè)施巨大的建設(shè)資金需求。一方面，地方財政負擔過重、政府投資能力受限。以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為例，自2017年起在國家政策推動下工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺井噴增長，但企業(yè)過度依賴政府補貼，一些工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的收入來源中政府補貼比例甚至高達70%-80%，給地方政府財政帶來巨大負擔。另一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施準入門檻較高，投融資主體較為單一。從產(chǎn)業(yè)生命周期來看，新型基礎(chǔ)設(shè)施處于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入期，技術(shù)壁壘導(dǎo)致前期技術(shù)開發(fā)周期長、試錯成本高、盈利模式不明朗，且新型基礎(chǔ)設(shè)施更新迭代快、運營維護成本高，中長期收益存在較大的不確定性，普通市場主體投資意愿較低，缺少長期、低成本的資金來源渠道。

三、投融資在制約基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展中的問題剖析

（一）以地方財政資金和地方融資平臺為投融資主體的傳統(tǒng)方式難以為繼

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體多元化程度較低，投融資結(jié)構(gòu)相對單一且固化，主要是通過地方政府發(fā)行債券或地方融資平臺申請銀行貸款，缺乏權(quán)益類融資以及收益?zhèn)⒂邢拮匪黜椖咳谫Y等以項目未來現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的融資工具。過去在需求政策的刺激下，基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)和不計后果的融資方式導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)風險過高，多數(shù)地方政府融資平臺的資產(chǎn)負債率超出負荷，申請銀行貸款或發(fā)行債券愈發(fā)困難。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，在地方財政收入增速下行、防范化解地方政府債務(wù)風險雙重因素影響下，財政資金對基礎(chǔ)設(shè)施投資的支撐作用下降，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金保障。PPP新機制出臺后，對民營企業(yè)參股比例要求進一步提升，但在內(nèi)外部環(huán)境不確定性影響下，民營資本風險偏好整體下降，加之部分基礎(chǔ)設(shè)施投資回報機制不健全，民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的意愿并不強烈。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策的差異性導(dǎo)致不同行業(yè)投資增長分化明顯

基礎(chǔ)設(shè)施不同領(lǐng)域投融資政策的差異性，對基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展存在顯著影響。以交通領(lǐng)域“公鐵水空”一體化為例，收費公路項目相比鐵路、民航及普通公路項目，具有投資主體多元、融資方式靈活、收入來源穩(wěn)定、市場準入門檻較低等特點，在經(jīng)濟下行和地方債務(wù)風險的雙重壓力下，更容易成為地方拉投資、穩(wěn)經(jīng)濟的抓手，受到地方政府投資策略的傾斜。體現(xiàn)在投資數(shù)據(jù)上，近年來收費公路投資不斷加速增長，收費公路體系的投資增速超過普通公路體系、公路整體投資增速，與鐵路、民航、水運的投資增速差距愈發(fā)加大。為保障基礎(chǔ)設(shè)施一體化高質(zhì)量發(fā)展，需要對投融資政策和制度體系進行統(tǒng)籌設(shè)計和系統(tǒng)調(diào)控。

（三）兼顧存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整是基礎(chǔ)設(shè)施投融資的重大課題

隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的不斷建設(shè)完善，以建設(shè)速度和規(guī)模為導(dǎo)向的投資政策環(huán)境正在發(fā)生改變，基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展不再進行大規(guī)模增量建設(shè)，而是需要兼顧存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整。如何對規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)進行有效投資管理，提高資源配置效率，已成為基礎(chǔ)設(shè)施一體化面臨的重要問題。過去，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域財政預(yù)算分配較為粗放，行業(yè)發(fā)展“重投資建設(shè)，輕資產(chǎn)運營管理”，投資低效、資源浪費、以建代養(yǎng)等現(xiàn)象較為突出。目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施在投資、建設(shè)、運營、維護等不同環(huán)節(jié)的責任主體并不統(tǒng)一，各環(huán)節(jié)的管理體系和資金體系處于相對獨立狀態(tài)，尚未建立覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營全生命周期的資產(chǎn)管理體系和決策機制?；A(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展過程中勢必要面臨產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化、責任不清等普遍問題。

四、“聯(lián)投建營”一體化是解決基礎(chǔ)設(shè)施投融資制約的有效手段

（一）“聯(lián)投建營”一體化交易模式及其優(yōu)勢

“聯(lián)投建營”一體化交易模式即為多個投資主體組成聯(lián)合體，形成集投資、融資、建設(shè)和運營于一體的、涵蓋項目全生命周期的項目運作模式。不管是源網(wǎng)荷儲一體化這種產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公鐵水空一體化這種涉及空間系統(tǒng)布局的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，還是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)這種不同產(chǎn)業(yè)類型互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，除了不同投資主體組成的聯(lián)合體外，還涉及政府、金融機構(gòu)、使用者等多個利益相關(guān)者。對比政府和社會資本合作的PPP模式，基礎(chǔ)設(shè)施一體化投融資交易模式不同參與主體之間如何清晰界定權(quán)責利關(guān)系、如何合理構(gòu)建投資回報模式、如何有效節(jié)約建設(shè)成本、如何公平確定收益分配依據(jù)和風險分擔條件等問題更加復(fù)雜。成功的“聯(lián)投建營”一體化交易模式要求各個投資主體之間高度整合、高效協(xié)同，通過生產(chǎn)要素流通和資源優(yōu)化配置互相賦能，形成一體化發(fā)展價值鏈，實現(xiàn)協(xié)同高效發(fā)展。

（二）打通基礎(chǔ)設(shè)施“聯(lián)投建營”一體化的關(guān)鍵要點

“聯(lián)投建營”一體化進程中利益的平衡和拓展，需要制度一體化的協(xié)調(diào)和保障。例如，公鐵水空一體化以及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，其聯(lián)合體的不同主體通常分屬于不同的行業(yè)主管部門；我國收費公路實行屬地管理制度，對于跨越多個省份的收費公路，運營管理嚴格按照行政區(qū)域劃分，由各省的運營公司壟斷經(jīng)營本行政區(qū)域內(nèi)的收費公路。由于不同行業(yè)主管部門和不同地區(qū)行政主體的政策和制度存在一定差異，如果分散的行政權(quán)力沒有協(xié)同的制度機制作支撐，那么基礎(chǔ)設(shè)施“聯(lián)投建營”一體化交易實施過程中必然會引發(fā)各類矛盾和爭議。為保障“聯(lián)投建營”一體化交易模式的正常推進，各行業(yè)主管部門和地區(qū)行政主體應(yīng)積極營造設(shè)施共建、信息共享、資源共用的制度環(huán)境，建立數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的標準體系，推進基礎(chǔ)設(shè)施更大范圍的共建、共用、共治。

“聯(lián)投建營”一體化進程中資源的集聚和擴散，需要規(guī)劃一體化的支撐和引領(lǐng)。其一，建立基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃機制，通過不同產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)動發(fā)展，打破市場分割，引導(dǎo)資源高效率集聚和擴散，促進基礎(chǔ)設(shè)施形成有機共同體。其二，建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃協(xié)同機制，例如在編制綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃的同時，協(xié)同編制智能化道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；在編制水利設(shè)施規(guī)劃的同時，協(xié)同編制水利感知監(jiān)測體系等智慧水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。其三，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的超前性和統(tǒng)籌性，新型基礎(chǔ)設(shè)施具有更新迭代快、運營維護成本高、能源和場景依賴性強等特征，應(yīng)適度超前規(guī)劃，合理匹配供給與需求，避免造成資源浪費和產(chǎn)能過剩。對于數(shù)據(jù)中心、區(qū)塊鏈等跨區(qū)域共享性、通用性較強的新型基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在國家、區(qū)域?qū)用婕訌娊y(tǒng)籌規(guī)劃。

“聯(lián)投建營”一體化進程中資金的籌措和使用，需要多元化渠道的來源和支持。應(yīng)探索建立市場和政府合理分工與協(xié)作的多元化基礎(chǔ)設(shè)施資金保障機制。我國多個省市已組建地方基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，實行經(jīng)營性和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施一體化投資策略，優(yōu)化項目資源配置結(jié)構(gòu)，提高項目綜合盈利水平。打造地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，承擔基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、運營主體責任，充分發(fā)揮政府資金對企業(yè)國有資本投入的引導(dǎo)帶動作用,在交通、能源、水利、環(huán)境、新基建等領(lǐng)域,通過一體化整合提升和政策扶持,加快培育形成規(guī)模大、有實力的基礎(chǔ)設(shè)施一體化龍頭企業(yè)。對于存量資產(chǎn)規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，鼓勵資產(chǎn)持有人利用基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP、產(chǎn)權(quán)交易等方式盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施存量和增量的一體化統(tǒng)籌發(fā)展。

“聯(lián)投建營”一體化進程中模式的優(yōu)化和改進，需要政府和市場的培育和引導(dǎo)。對于能源、交通等領(lǐng)域的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，應(yīng)強化市場資源配置的決定性作用，鼓勵不同產(chǎn)業(yè)、不同性質(zhì)的企業(yè)開展多樣化的“聯(lián)投建營”一體化模式，在市場競爭中探索形成成熟的交易模式。對于在基礎(chǔ)設(shè)施投資、融資、建設(shè)、運營等方面具有豐富經(jīng)驗、具有與“聯(lián)投建營”一體化相適應(yīng)能力的企業(yè)，條件成熟時，政府可鼓勵其采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施“聯(lián)投建營”一體化模式，培育一批基礎(chǔ)設(shè)施“聯(lián)投建營”一體化試點項目，適度加強投資激勵，通過市場引導(dǎo)與政府扶持，促進“聯(lián)投建營”一體化的科學(xué)化、標準化和規(guī)范化?！?/span>

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中咨公司2023年青馬研習第五小組學(xué)員：馬鴻玥、牛耘詩、李冰、王鵬、鐘松德

指導(dǎo)教師：劉富榮