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XOD模式價值實現(xiàn)機制、操作流程

及隱性債務風險防范

——以水安全保障導向的開發(fā)(WOD)模式為例

當前，從全國城鄉(xiāng)建設和經(jīng)濟的發(fā)展情況來看，資金短缺是最大的制約因素，單一靠財政投入已遠不能滿足需要，必須依靠經(jīng)營城鄉(xiāng)、依靠市場化運作去籌措資金，通過建設模式、投融資模式與發(fā)展模式創(chuàng)新，系統(tǒng)解決地方資金循環(huán)不暢的問題。在傳統(tǒng)模式難以為繼的情況下，XOD（X-Oriented Development）模式應運而生。

      XOD模式是一種滿足現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱，常見的有：公共交通導向的城市空間開發(fā)模式（Transit-Oriented Development，簡稱TOD）、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Eco-environment Oriented Development，簡稱EOD）、水安全保障導向的開發(fā)模式（Water-security-guarantee Oriented Development，簡稱WOD）[1]、醫(yī)療設施導向的開發(fā)模式（Hospital Oriented Development，簡稱HOD）、資源導向型開發(fā)模式（Resource-Oriented Development，簡稱ROD）、公共服務導向的開發(fā)模式（Service-Oriented Development，簡稱SOD）、產業(yè)/創(chuàng)新導向的開發(fā)模式（Industry/Innovation Oriented Development，簡稱IOD）、文化設施導向的開發(fā)模式（Culture Oriented Development，簡稱COD）、城市公園（城市自然生態(tài)資源）導向的開發(fā)模式（Park Oriented Development，簡稱POD）、智慧城市導向的發(fā)展模式（Smart City Oriented Development，簡稱SCOD）、氣候適應導向的發(fā)展模式（Climate-adaptation Oriented Development，簡稱CAOD）等。

      中央經(jīng)濟工作會議多次強調，“統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全”“持續(xù)有效防范化解重點領域風險”。防范隱性債務風險，是項目實施中最為關鍵的問題之一。XOD模式是否會新增地方政府隱性債務，這是一個決定XOD模式能否推廣應用的至關重要的問題，為此，有必要系統(tǒng)分析XOD模式的實現(xiàn)機制、隱性債務風險點及防范措施，以期指導XOD模式的合理運用。

      呂永樂等[2]（2022）認為EOD模式承接及運作的主要風險點有區(qū)位風險、法律、政策風險、融資風險、落地風險，EOD模式運行需警惕隱性債務。麥麗華[3]（2022）從PPP項目地方政府隱性債務形成原因、具體表現(xiàn)、風險及危害等方面展開論述，同時提出風險防范措施。熊峰[4]（2023）基于公共產品和公共選擇理論、政府債務理論,分析PPP項目對地方政府隱性債務的作用機理，認為財政支出責任與財力不匹配、不同利益主體的行為偏差和制度缺失是PPP項目造成隱性債務的3個內因，財政承受能力和財政可持續(xù)性是2個外部宏觀決定因素，財政承受能力評估失效是PPP項目形成地方政府隱性債務的最終現(xiàn)實路徑。徐琤[5]（2022）認為從調價因素識別、調價因素引入、調價程序等方面研究PPP項目財政承受能力論證報告是規(guī)避隱性債務風險的重要手段。

      目前，尚未見到有從運行機制入手深入研究XOD模式隱性債務風險的文獻。

一、XOD模式原理及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）XOD原理

      XOD模式作為一種新型的區(qū)域開發(fā)模式和項目實施方式，遵循可持續(xù)發(fā)展等開發(fā)理念，通過對公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務、產業(yè)/創(chuàng)新、文化設施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎設施和空間開發(fā)的有機結合，建立功能復合的區(qū)域活動空間，優(yōu)化提升城鄉(xiāng)發(fā)展格局，最終推動區(qū)域有序生長和健康發(fā)展。XOD本身并非一種籌資模式，作為一種思維導向，通過構建“增肥哺瘦”機制，可改善融資條件和信用結構，解決開發(fā)建設的資金平衡問題，為開展市場化融資奠定基礎，豐富了現(xiàn)有非經(jīng)營性及準經(jīng)營性基礎設施項目投融資方式和工具[1]。

      XOD模式的基本理論依據(jù)來自于馬克思級差地租理論，級差地租Ⅰ主要是依賴土地的自然豐度或所處的優(yōu)越的地理位置而獲得的土地級差收入，級差地租Ⅱ主要是依賴更高資本回報率獲得超額利潤并形成級差地租。通過對城鄉(xiāng)基礎設施和土地進行一體化開發(fā)和利用，帶動土地和要素的增值，反哺區(qū)域的發(fā)展，形成土地融資、基礎設施投資、發(fā)展條件或生產要素提升、產業(yè)興旺/區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的正反饋關系[6]。與此同時，XOD模式也遵循“X領域”的經(jīng)濟規(guī)律，如TOD遵循交通經(jīng)濟學和樞紐經(jīng)濟學，EOD遵循生態(tài)經(jīng)濟學和環(huán)境經(jīng)濟學，WOD遵循水資源經(jīng)濟學和自然災害經(jīng)濟學，HOD遵循醫(yī)院經(jīng)濟學，ROD遵循自然資源經(jīng)濟學，SOD遵循公共經(jīng)濟學，IOD遵循產業(yè)經(jīng)濟學/創(chuàng)新經(jīng)濟學，COD遵循文化經(jīng)濟學，POD遵循生態(tài)經(jīng)濟學和公共經(jīng)濟學，SCOD遵循數(shù)字經(jīng)濟學，CAOD遵循氣候變化經(jīng)濟學和自然災害經(jīng)濟學，等等。

      XOD模式的核心機理是“增肥哺瘦”，依靠關聯(lián)產業(yè)/資源開發(fā)，將公共交通、生態(tài)環(huán)境、水安全保障、資源利用、公共服務、產業(yè)/創(chuàng)新、文化設施、城市自然生態(tài)資源、智慧城市等公共基礎設施水平提升帶來的外溢效益加以回收并反哺基礎設施投入，形成基礎設施建設投入和回收的閉環(huán)，從而有效緩解政府投入壓力?！霸龇什甘荨币蕾囉诮M合投資、溢價回收、協(xié)同增效3大機制和關聯(lián)關系、一體開發(fā)、自求平衡3大原則[1]。

表1 XOD的3大機制和3大原則對應關系

注：如為聯(lián)合體，應有聯(lián)合體協(xié)議，并在條款中明確牽頭方。

（二）XOD發(fā)展現(xiàn)狀及管理情況

      2012年12月，《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》明確提出加強公共交通用地綜合開發(fā)，對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)，收益用于公共交通基礎設施和彌補運營虧損。這是TOD概念第一次進入國家正式文件。自此以后，國家層面陸續(xù)發(fā)布了多個TOD模式相關政策文件進行規(guī)范引導，TOD項目逐漸成為城市開發(fā)的熱門領域。截至2022年底，55個城市軌道交通城市中，絕大部分地鐵城市實施了TOD綜合開發(fā)，有力地推動了城市科學發(fā)展并反哺城市軌道交通建設運營。

      2016年11月，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》首次提出探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的指導意見》中，明確要探索開展生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)（EOD）模式。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，明確采用EOD模式的項目適宜金融支持，可納入金融支持項目儲備庫。

      2022年6月，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的實施意見》，提出“引導社會資本選擇以資源導向（ROD）或環(huán)境導向（EOD）為主要模式開展生態(tài)保護修復”。2023年9月，廣東省人民政府辦公廳在《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的實施意見》中，提出探索資源導向型（ROD）等模式，推進產業(yè)生態(tài)化。

      2023年11月，廣州市人民政府辦公廳在《關于印發(fā)廣州市進一步促進民間投資高質量發(fā)展若干政策措施的通知》中，明確支持民營企業(yè)通過股權合作、特許經(jīng)營、公共交通為導向的開發(fā)模式（TOD）、生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD）、水安全保障導向的開發(fā)模式（WOD）、不動產投資信托基金（REITs）等方式，參與機場、軌道交通、高速公路、污水處理、固廢處理、園林綠化等基礎設施領域項目建設。2024年2月，關于貫徹落實全國水利工作會議精神，重慶市水利局主要領導指出，要深化水價、農業(yè)水價、渝西地區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化、WOD（水安全保障導向的開發(fā)）新型投融資模式四項改革。

      目前，除了采用EOD模式的項目可納入生態(tài)環(huán)境部金融支持項目儲備庫，并進行推介、調度等管理工作，其余XOD模式尚未由國家部委牽頭進行項目庫管理。

二、WOD模式實施的五個階段

      WOD項目實施往往需要經(jīng)過五大基本階段，包括項目謀劃、項目準備、項目招標/采購、項目實施、項目終止。

（一）項目謀劃階段

1.篩選項目

      在項目謀劃階段，主要任務是按照問題導向原則，根據(jù)需求和輕重緩急，科學確定水安全保障項目內容并合理謀劃關聯(lián)項目。參考《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，水安全保障項目通常包括防洪減災、水網(wǎng)建設、水資源節(jié)約集約安全利用、水資源優(yōu)化配置、水生態(tài)環(huán)境保護治理、農業(yè)農村水利建設、智慧水利建設等，一般需結合當?shù)氐膰量臻g規(guī)劃和水安全保障規(guī)劃、水網(wǎng)規(guī)劃而因地制宜。關聯(lián)產業(yè)的規(guī)劃則需要結合當?shù)氐馁Y源稟賦和產業(yè)基礎，但前提條件必須與水安全保障項目有關聯(lián)關系，實踐中比較常見的有食品飲料、水利文旅、休閑康養(yǎng)、航運、水上運動、生態(tài)農業(yè)、可再生能源、科創(chuàng)、城鄉(xiāng)開發(fā)等。

2.初步收支平衡分析

      按照自求平衡原則，進行投資匡算，開展靜態(tài)資金平衡分析，粗略分析能否做到收支平衡，估算大致的靜態(tài)投資回收期。

      如果靜態(tài)投資回收期較長，則需要增加經(jīng)營性項目的數(shù)量或規(guī)模，或減少非經(jīng)營性或準經(jīng)營性項目的數(shù)量或規(guī)模。

（二）項目準備階段

1.管理架構組建

      如由政府方發(fā)起，可由縣級（含）以上地方人民政府依法依規(guī)授權有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為項目實施機構，負責項目前期及決策、招標/采購和終止等工作。

2.項目實施方案編制

      項目實施機構參照可行性研究報告編寫規(guī)范，組織編制項目WOD實施方案。

（1）按照一體開發(fā)原則，設計WOD項目的交易結構、收益來源、回報機制（包括溢價回收的合法路徑）。應分析一體化實施的可行性，包括相關資源、資產權益的合法合規(guī)獲得方式及獲取成本，相關權益歸屬WOD項目的可行性；項目涉及取用水、綠電上網(wǎng)指標的，需分析指標的可獲得性。

（2）按照關聯(lián)關系原則，分析子項目選址、要素保障的關聯(lián)性。分析項目涉及的選址或選線的合理性、項目建設條件的可行性、土地和資源環(huán)境要素的可獲得性，充分利用項目內部及周邊的有效資源，提高共享性，提升項目增值空間。

（3）實施方式論證。分析WOD項目采用地方本級國企投資-建設-運營、股權合作、特許經(jīng)營等方式的可能性，對比優(yōu)劣勢，選擇合適的實施方式。對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續(xù)，以合理控制WOD項目建設內容和規(guī)模、明確項目產出（服務）方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對WOD項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證。

（4）設計WOD項目運營方案。按產品生產和運營服務分類闡述生產經(jīng)營方案；制定項目安全應急管理預案；設計運營管理方案，包括運營機構設置方案、項目運營模式和治理結構要求、項目績效考核方案、獎懲機制等。

（5）投資估算。依據(jù)項目內容，從WOD項目整體上估算項目總投資，包括建設投資、建設期融資費和流動資金，說明投資估算編制依據(jù)和編制范圍，明確建設期內分年度投資或資金使用計劃。

（6）盈利能力分析。估算WOD項目營業(yè)收入、補貼性收入及各種成本費用，宜按相關行業(yè)要求提供量價協(xié)議、框架協(xié)議等支撐材料，分析WOD項目的現(xiàn)金流入和流出情況，構建項目利潤表和現(xiàn)金流量表，計算財務內部收益率、財務凈現(xiàn)值等指標，評價項目的財務盈利能力。必要情況下，應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平衡分析。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過合理確定項目內容和規(guī)模、經(jīng)營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規(guī)合理調整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、提供與項目合理相關的資源補償?shù)榷喾N方式提升項目總體盈利能力的可行性。如需政府投資支持的，應根據(jù)相關要求，說明政府投資支持的具體方式、額度及可行性等。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應采用WOD模式。

（7）通過可融資性分析，設計融資方案。結合WOD項目公司自身及其股東出資能力，分情景分析WOD項目資本金和債務資金來源及結構、融資成本等情況，評價WOD項目的可融資性。分析項目獲得政策性/開發(fā)性金融機構貸款、綠色金融、綠色債券支持的可能性，提出項目建成后通過基礎設施領域不動產投資信托基金（REITS）等模式盤活存量資產、實現(xiàn)投資回收的可能性。

（8）債務清償能力分析。按照負債融資的期限、金額、還本付息方式等條件，分析計算償債備付率、利息備付率等債務清償能力評價指標，判斷WOD項目償還債務本金及支付利息的能力。必要時，開展項目資產負債分析，計算資產負債率等指標，評價項目資金結構的合理性。

（9）財務可持續(xù)性分析。根據(jù)項目財務計劃現(xiàn)金流量表，統(tǒng)籌考慮WOD項目公司自身及其股東整體財務狀況、總體信用及綜合融資能力等因素，分析WOD項目對WOD項目公司自身及其股東的整體財務狀況影響，包括對現(xiàn)金流、利潤、營業(yè)收入、資產、負債等主要指標的影響，判斷WOD項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量，確保維持正常運營及保障資金鏈安全。

（10）項目風險管控。識別項目存在的市場風險、融資風險、建設風險、運營風險等各種潛在風險因素，并分析評價風險發(fā)生的可能性及其危害程度，提出針對性的風險應對措施。

3.參與意愿分析

      分析說明潛在或意向企業(yè)和金融機構等對項目的參與意愿。必要時，可就項目關鍵條件開展市場測試，說明市場測試結果；根據(jù)市場測試反饋情況，優(yōu)化項目實施方案，提高項目的可行性和可融資性。

4.實施方案審核

      比照政府投資項目審批權限和要求，履行實施方案審核手續(xù)。實施方案經(jīng)審核不能通過的，不能采用WOD模式。

（三）項目招標/采購階段

      WOD項目如遴選社會資本，應優(yōu)先采用公開競爭方式，并依法開展工程、設備、材料等招標/采購工作。社會資本可單獨或組成聯(lián)合體參與項目競爭。以聯(lián)合體形式參與的，應明確牽頭單位。如在管理架構組建時就指定或授權地方本級國企或遴選社會資本作為實施主體，將有利于發(fā)揮實施主體的專業(yè)優(yōu)勢，提高項目實施方案的質量和可操作性。但此時WOD實施方案尚不清晰，不確定性因素較多，貿然遴選社會資本，未知風險不可控。如在實施方式論證階段，經(jīng)論證適合采取特許經(jīng)營模式的，也可先遴選特許經(jīng)營者，由特許經(jīng)營者優(yōu)化完善項目WOD實施方案，并報有關方面審核。

      如WOD項目由企業(yè)發(fā)起，可不經(jīng)過招標程序，由政府方和企業(yè)直接簽訂合作意向書；由企業(yè)開展項目謀劃和項目準備工作，組織編制WOD項目實施方案。如果政府方審核通過該方案，則由政府方辦理招投標。需要注意的是，除地方本級國企外，開展項目謀劃和項目準備工作的企業(yè)必須通過招投標程序或政府采購程序中標，才能成為合法的實施主體，而不是參與發(fā)起就必然是實施主體。

（四）項目實施階段

      項目融資由實施主體負責。實施主體應嚴格履行項目審批、核準或備案手續(xù)，及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。WOD項目以整體立項為宜；如水安全保障項目投資規(guī)模比較大，或項目比較復雜，也可以分別立項。對涉及防洪或排澇工程的WOD項目，防洪或排澇工程部分應履行審批手續(xù)。地方政府應做好監(jiān)管，防止WOD項目債務向政府轉移。

      地方政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照確有必要的原則，在WOD項目建設期對符合支持方向的項目或子項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。

（五）項目終止

      WOD項目資產清算后結束。如有資產移交，按移交準備、性能測試、資產交割程序執(zhí)行。項目結束后，適時開展后評價工作。

三、WOD項目產生隱性債務風險的可能性

      WOD項目可能產生地方政府隱性債務風險的來源主要是運行機制和實施過程。

（一）運行機制

      組合投資機制方面，主要的風險點在于將無收益的項目納入WOD項目包。財政部《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）要求“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債?！薄安坏脤⒐嫘再Y產、儲備土地注入融資平臺公司”。如果無收益的項目占比過大，WOD項目需要政府補貼建設成本，那就可能會涉及隱性債務了。

      溢價回收機制方面，主要的風險點在于外部收益返還給投資人的路徑不合規(guī)?！秶鴦赵恨k公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）明確指出：“任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’‘舊城改造’‘國有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負地價’，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入?！薄豆?jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部2014年第61號令）中第二十二條規(guī)定：“禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款?！比绻赪OD項目開發(fā)前捆綁了土地收益返還，就可能會涉及隱性債務了。

      協(xié)同增效機制方面，主要的風險點在于政府投入方式和資金來源不合規(guī)。政府投入要符合《預算法》《政府投資條例》（國務院令第172號）《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）。如果建設期資本金采用“明股實債”，或運營期補貼未納入預算，或補貼超過行業(yè)或區(qū)域的正常水平，或約定稅收返還，就可能會涉及隱性債務了。

（二）實施過程

1.實施模式

      實踐中WOD項目有采用ABO和F+EPC等模式的。2021年8月20日，財政部公開了《 對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》(財金函〔2021〕40號)，文件提及“部分地方開始采用授權-建設-運營（ABO）、融資+工程總承包（F+EPC）等尚無制度規(guī)范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患”。

      此外，“招商融資”存在明顯弊端。近年來，也有部分地方通過招商引資的方式確定片區(qū)開發(fā)建設和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成，即所謂的“招商引資”融資模式。究其本質，在招商協(xié)議中，存在兜底承諾條款，形成固化的財政支出責任，隱性債務風險隨之產生。同時，由于建設施工內容與招商引資項目沒有必然聯(lián)系，獎勵資金缺乏合理支出名目和支出標準。

2.定向的土地資源補償

      除城市軌道交通項目外，針對建設工程項目采取定向的土地資源補償?shù)哪Ｊ?，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關規(guī)定，大多數(shù)情形都屬于違規(guī)行為。這種定向的土地資源補償，也涉及到隱性債務風險。

3.河砂資源交易收入返還

      2020年3月，國家發(fā)展改革委等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號），提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。實踐中，地方政府往往會授權政府平臺公司作為交易主體，將河砂資源在公共資源市場交易，多采取“協(xié)議出讓”或“網(wǎng)上競拍”等形式交易，交易款項打入交易結算賬戶，政府平臺公司將結算賬戶資金按照協(xié)議約定付款給平臺公司與社會資本共同組建的WOD項目公司。最終，由WOD項目公司通過股東分紅的形式，反饋給社會資本。這里，政府平臺公司與社會資本約定河砂資源交易收入返還，就可能會埋下隱性債務風險隱患了。

4.基本水量

      在以往的水務PPP項目中，基本水量在水務行業(yè)廣泛存在，已然成為一種行業(yè)操作慣例。然而，政府“保底量”被認為屬于固定回報或兜底承諾、保障最低收益，會形成地方政府隱性債務。而且，為單一項目設置“保底量”，很可能會額外新增地方財政未來支出責任，不符合《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）的相關要求。

四、隱性債務風險防范策略與建議

      應將隱性債務風險管理融入到WOD項目策劃、實施全過程，并優(yōu)化WOD模式底層機制的運行條件。

（一）策略

1.優(yōu)化WOD應用場景

      第一，對于收益不明確的“打捆”項目，不宜采用WOD模式。

      第二，不宜將地方事權范圍外的水安全保障項目列入WOD項目。

      第三，未列入相關規(guī)劃的項目不宜列入WOD項目。

2.量力而行，依法合規(guī)實施項目

      堅守項目實施的合規(guī)性底線[7]。一是堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財力和地方政府投資能力，嚴格項目建設條件審核，合理安排建設項目，堅決避免盲目投資、重復建設。二是要從源頭上保證整體項目質量，確保項目實施過程中合法合規(guī)，不得以創(chuàng)新的名義突破現(xiàn)行有效的法律政策要求。三是對有政府投資參與的WOD項目，要對項目資金的來源嚴格把關，避免以任何形式新增政府隱性債務，從源頭上防范政府債務風險。四是項目實施過程中的招采環(huán)節(jié)要嚴格遵守招標投標法、政府采購法等相關法律法規(guī)的要求，確保項目陽光招采，順利執(zhí)行。五是依法合規(guī)發(fā)放運營補貼。

3.設立生態(tài)保護修復專項資金

      針對砂石資源自用后部分可在公共資源市場交易，所得款項要進入財政賬戶，不能直接支付給項目公司提供建設資金的制度性問題，各地人大可探索制定地方性法規(guī)，允許生態(tài)保護修復類項目在嚴格管控的條件下，利用砂石資源交易款項等資金設立生態(tài)保護修復專項資金，通過一般公共預算列支，按年度或季度支付給生態(tài)保護修復項目（包括WOD項目），從而理順政府支付的合規(guī)路徑，規(guī)避隱性債務風險[8]。

4.合理預測水量，不再設置“基本水量”

      地方政府需要夯實項目前期工作，深入調查項目所在區(qū)域的用水量、污水量現(xiàn)狀進行，并結合規(guī)劃和當前發(fā)展狀況，合理預測近期和遠期的水量。還可以結合項目的實際情況，設立階梯式水價，進行精細化結算管理，政府和WOD項目實施主體雙方的利益都能得到公平保障，從而實現(xiàn)風險共擔。

（二）建議

1.構建全過程風險管控體系

      為了降低WOD項目產生隱性債務的風險，可以采取以下措施：

（1）完善項目協(xié)議，明確各方權利與義務，減少風險。

（2）加強風險控制，制定風險防范與應對措施，確保項目順利進行。

（3）建立風險預警機制，定期對項目建設和運營過程中的隱性債務風險進行排查與預警，及時采取措施。

2.完善地方補貼政策

      完善價格機制，落實運營補貼補償政策。建立健全激勵約束并重、與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制。按照一視同仁原則，不管采用什么模式、不管誰來投資，運營期的合理補貼都能平等獲得。

3.設立WOD產業(yè)基金

      設立WOD產業(yè)基金，基金的回報機制采用市場化方式運作，與WOD項目的投資、融資、建設、運營及相關技術、設備、設施、空間應用績效掛鉤。通過WOD模式創(chuàng)新，實現(xiàn)建設資金“用之于項目、取之于項目”的良性循環(huán)。

五、結語

      WOD模式作為一種創(chuàng)新型的項目組合實施方式，基本理論依據(jù)是馬克思級差地租理論，其核心機理“增肥哺瘦”是通過組合投資、溢價回收、協(xié)同增效3大機制和關聯(lián)關系、一體開發(fā)、自求平衡3大原則實現(xiàn)的。實施WOD項目通常需要經(jīng)過項目謀劃、項目準備、項目招標/采購、項目實施、項目終止5大階段。

      隱性債務風險是WOD模式應用中容易忽視的問題，需要在項目實施過程中特別是融資過程中充分考慮，做好風險防范與控制。通過優(yōu)化WOD應用場景、依法合規(guī)實施項目、構建全過程風險管控體系等措施，可以從一定程度上降低WOD項目的隱性債務風險。

注：本文主要內容發(fā)表在《水利發(fā)展研究》2024年第1期，原標題：XOD模式價值實現(xiàn)機制及隱性債務風險防范探討——以水安全保障導向的開發(fā)（WOD）模式為例，原作者：張建紅、翟廣永（北京市南水北調環(huán)線管理處高級工程師）、裴曉桃（北京經(jīng)濟管理職業(yè)學院副研究員）。本文在原文基礎上進行了較大幅度的改動。