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我國重大政策思路及關鍵要點探討

曹玫

摘要：政策評估是伴隨著一個國家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產生，并與之同步演化、相互促進。我國重大政策評估應探索和構建符合國情、符合經濟社會發(fā)展需要的評估系統(tǒng)及模型方法。研究認為，新時代我國重大政策評估應該突出以人民為中心、貫徹新發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展的時代特點，堅持系統(tǒng)論的評估思路方法，在評估過程中遵循突出系統(tǒng)性、兼顧重點，突出宏觀性、兼顧微觀，突出趨勢性、兼顧時點，突出總體性、兼顧細節(jié)的原則，對政策投入的適當性、投入-產出的效率、投入-效果的有效性、投入-效果-影響的相關性、效果-影響的可持續(xù)性進行綜合評價。具體工作過程中，需要抓住政策導向的還原、政策結構的拆解以及評估指標體系的構建等關鍵環(huán)節(jié)。

關鍵詞：新時代；重大政策；評估；思路；關鍵要點

政策評估是國家治理體系建設的重要內容，是推進國家治理能力現代化和政府管理創(chuàng)新的重要舉措，是促進政策落到實處的重要方案。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科學決策、民主決策，高度重視政策評估對推進國家治理體系和治理能力現代化的作用。目前，在中央層面，一些重大改革方案和政策舉措出臺之前，通常委托第三方專業(yè)機構進行事前評估，評估結果作為完善改革決策的重要依據；在對有關重大政策措施落實情況進行督查過程中，也會引入第三方專業(yè)機構進行實施評價；有關部門已經或正在研究制定建立健全政策評估制度的指導性文件。因此，結合我國政治體制、經濟發(fā)展基礎、社會管理模式等基本國情，根據我國開展政策評估的實際需要，對政策評估開展深入研究，加快構建中國特色政策評估體系具有非常重要的現實意義。

一、重大政策及其基本特征

（一）重大政策的內涵

“政策”作為專業(yè)術語有多種定義，最具代表性的闡釋就是《辭?！穼Α罢摺钡亩x，即國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規(guī)定的行動準則和具體措施[1]。在新中國成立70多年的政策實踐中，根據國家發(fā)展需要和經濟社會發(fā)展的階段性目標，我國政府先后制定、實施和調整了各種不同的政策，對我國經濟社會發(fā)展起到了重要推動作用。為滿足加強政策體系頂層設計的需要，我國通過組織調整、智庫建設、強化咨詢等多種方式不斷加強決策能力建設，極大地提高了政策產出能力。據不完全統(tǒng)計，2018年底前我國中央和國家相關部門就已經出臺1900多項改革措施、意見和方案，再加上一些配套保障措施、衍生政策，以及試點政策等，我國已經形成體量龐大的、高度密集的改革政策群[2]。而所謂“重大”即大而重要（常用于抽象事物），那么在我國政策實踐及政治語境中，重大政策應該是指黨政機關（包括立法、司法、行政等部門在內的廣義行政系統(tǒng)）依照法定職權制定的涉及經濟社會發(fā)展的全局問題、結構問題及特定領域重要問題，實施涉及對象較為廣泛，與公民、法人和其他組織利益密切相關的政策。

（二）重大政策的基本特征

我國現行重大政策，總體而言具有如下基本特征：

1.政策影響的戰(zhàn)略性

重大政策往往是針對重大問題提出，在很大程度上是國家或地區(qū)戰(zhàn)略意圖的直接體現，是對國民經濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略舉措的部署，具有很強的引導性和指導作用，其影響的時間、空間范圍應是其他政策、規(guī)劃所不能比擬的。

2.目標任務的綜合性

重大政策的提出普遍以“五位一體”總體布局為指引，注重多領域多環(huán)節(jié)的協(xié)同效應。與此同時，重大政策一方面是指導當前發(fā)展的必需之舉，旨在破解當下的發(fā)展困境，另一方面是引領未來創(chuàng)新的必要之策，對未來發(fā)展趨勢做出預期和應對，因此重大政策既要提出長遠發(fā)展的大政方針，又要解決當前面臨的實際問題，目標任務需要統(tǒng)籌兼顧，遠近結合。

3.實施舉措的集成性

重大政策是對關鍵領域、重要問題做出的總體部署，在實踐中一般需要對各項部署從多個領域分別進行細化分解，提出更加具體的實施舉措，從而形成完整的任務體系。并且現階段的重大政策實施舉措已經不僅僅局限于增加資金的投入，而是從人、財、物、體制機制等多方面進行投入，對多種措施進行系統(tǒng)集成，共同促進實現政策目標。

4.實施過程的動態(tài)性

重大政策一般有較長的實施周期。在此過程中，政策實施的內外環(huán)境、相關各方及其需求往往有可能發(fā)生較大變化，各參與主體需要不斷進行協(xié)同互動，任務目標和實現路徑也需要進行不斷完善和動態(tài)優(yōu)化。

二、政策評估理論方法現狀

政策評估的目的在于通過弄清現狀、找到問題、總結經驗，為政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策提供依據[3]。廣義的“政策評估”，是對政策周期全過程的全面評估，具體分為對政策的事前、事中和事后評估三種基本類型[4]，既涉及到對政策制定的評估，還包括對政策執(zhí)行、政策監(jiān)測、政策終結以及政策結果的評估。狹義的“政策評估”則是專指事后評估，即對政策實施效果的評價，主要著眼于政策落地后所產生的實際效果[5]。也有學者將政策的事前評估納入“政策分析”的范疇。

從政策評估理論框架看，基于不同的認識論假設和方法論取向，政策評估理論框架大體經歷實證主義取向的評估階段、構建主義取向的評估階段、現實主義取向的評估階段以及現實的構建與再構建的評估階段。目前在實際操作層面，政策評估的理論方法分析框架主要包括三類：一是基于主體“多方協(xié)調”的評估理論，即將各種主觀評價融入政策評估過程中，并試圖建立有效的協(xié)調機制推動實施政策評估并以期改善政策績效；二是基于目標與結果“一致性”的評估理論，即以政策實施效果作為評估政策是否成功的依據；三是基于實施過程本身的評估理論，強調對于政策是否成功的判斷應當從簡單地分析政策與結果之間的線性關系轉變?yōu)閷φ邔嵤┻^程的系統(tǒng)性分析。

從政策評估方法論看，政策評估方法大多建立在經濟學方法和模型的基礎之上。按照評價與所使用信息特征的關系，可將政策評估方法分為基于數據的評估、基于模型的評估、基于專家知識的評估以及基于數據、模型、專家知識的綜合評估等類型。從評估具體技術的視角，可將評估方法分為三大類：一是評價類方法，即通過建立指標體系，使用客觀數據或專家意見，對政策進行評價，以判斷其政策實施效果；二是預測類方法，主要是對其實施效果進行預測與分析，以便更好地為政策的制定與調整提供依據，從而提高政策實施的有效性；三是模擬類方法，即通過建立動態(tài)或靜態(tài)評估模型，對政策制定和實施過程中所產生的政策效應和實施效果進行模擬。近年來，重大政策的評估更加強調重視預測類和模擬類評估方法的研究和應用。從實踐效果看，在具體的政策評估過程中，所采用的評估技術方法并非一種，在同一次政策評估中可以兼容多種技術方法，如線性回歸法、層次分析法及德爾斐法等多種方法的疊加應用。

三、我國重大政策評估的思路

政策評估伴隨著一個國家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產生，并與之同步演化、相互促進，政策評估的理論與實踐必然會體現其時代特征和本國、本地區(qū)的特點。我國重大政策評估工作要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導和根本遵循，服務于推進國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略全局，不斷推進政策評估的制度化、規(guī)范化、程序化，加強政策評估的本土化、科學化研究，推動構建符合國情和經濟社會高質量發(fā)展需要的中國特色政策評估體系,從而實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，讓人民群眾切實感受到政策的溫度。

（一）總體要求

1.突出時代特征

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，很多領域的改革與發(fā)展遇到深層次矛盾，對于重大政策的評估要做到從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，突出時代特征。

第一，堅持以人民為中心。為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求。因此，一定要把“以人民為中心”作為政策評估必須遵循的價值理念，通過評估促進政策實施的高質量、高效率，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

第二，貫徹新發(fā)展理念。創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是精準破解發(fā)展瓶頸和難題、塑造發(fā)展新優(yōu)勢、引領新階段創(chuàng)新發(fā)展的理論指導和實踐指南。貫徹新發(fā)展理念是實現中國式現代化的必由之路。重大政策評估必須把新發(fā)展理念貫穿于評估工作的全過程，無論是方式方法還是評估成果的形成都要體現新發(fā)展理念的內在要求。

第三，推動高質量發(fā)展。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展新階段，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。重大政策評估既要關注發(fā)展量的合理增長，更要強調發(fā)展質的穩(wěn)步提升，將實現更充分更均衡的發(fā)展，在更高水平上實現供給和需求的動態(tài)平衡作為政策評估的重要基準。

2.堅持系統(tǒng)觀念

堅持系統(tǒng)觀念是習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論的重要內容，也是指導我國政策評估工作的重要遵循。中國特色社會主義進入新時代，黨中央堅持系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進黨和國家各項事業(yè)，根據新的實踐需要，形成一系列新布局和新方略。習近平總書記指出“系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法”。黨的二十大報告提出，我們要善于通過歷史看現實、透過現象看本質，把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進黨和國家各項事業(yè)提供科學思想方法。對于重大政策的評估，必須樹立系統(tǒng)化的工作意識，運用系統(tǒng)論的方法，條分縷析、綜合研判，結合理論和實際，得出科學的預見和結論。具體開展工作過程中，要系統(tǒng)地研讀政策文本、系統(tǒng)地考慮反映不同屬性維度的指標、系統(tǒng)地形成評估結論等。

（二）基本原則

綜合考慮重大政策的特點和實際開展工作的可行性，政策評估活動應該遵循以下基本原則：

1.突出系統(tǒng)性，兼顧重點

既有的重大政策內容豐富，是不同領域按照一定結構關系和作用機理共同形成的政策體系，這就要求評估必須突出系統(tǒng)性。按照系統(tǒng)論的思維方法，系統(tǒng)性評估應是一項復雜而艱巨的工作。研究表明，系統(tǒng)中的某一方面可能會對系統(tǒng)產生影響，但有可能被其他方面的影響所消解或放大，評估應重點關注那些具有戰(zhàn)略影響的關鍵方面。針對關鍵內容的重點評估，對總體評估結論的形成具有重要的甚至決定性影響。

2.突出宏觀性，兼顧微觀

重大政策是政府對部分地區(qū)經濟社會發(fā)展或者某些重要領域的總體部署，對其進行評估，要重視把握政策對區(qū)域或領域發(fā)展的整體性影響，由此形成評估的基本結論。但任何宏觀整體的認識都有其微觀基礎，在對重大政策的效果作評估時，往往要通過某些具體指標或具體項目來測度重大舉措的工作效果，在此基礎上綜合判斷各種重點領域的進展，進而形成重大政策效果的評估結論。

3.突出趨勢性，兼顧時點

重大政策具有很強的前瞻性和指導性，這一特點要求評估必須突出趨勢性，從發(fā)展趨勢判斷政策的執(zhí)行效果，判斷領域的發(fā)展趨勢是否符合政策確定的戰(zhàn)略取向，主要戰(zhàn)略性措施能否落實。若政策的實施具有明確的期限，則需要對時點數據進行分析評價。如果時點數據與預期目標偏離過大，則表明相關政策的實施效果不理想，因而時點數據對形成評估結論具有非常重要的影響。

4.突出總體性，兼顧細節(jié)

重大政策的廣泛性特征決定了評估結論要突出總體性。政策所作用的對象往往是一個復雜的系統(tǒng)，對該系統(tǒng)的分析評估往往需要面對很大的不確定性，包括各方面關系的不確定性、系統(tǒng)內外部環(huán)境的不確定性等。因此，重大政策的評估應在不影響整體評價結論的前提下，允許對具體環(huán)節(jié)進行粗略處理，但不應影響評估結論的可靠性。對于那些具有明確可以量化的政策目標，尤其是向社會鄭重承諾的公共服務責任目標，其評估結論應力求精確，以便切實發(fā)揮政策評估的作用。

（三）評估的基本框架

重大政策往往由目標、路徑、措施等基本要件構成。其中，政策目標是政策所指向的預期效果和影響；路徑，是為實現目標應采用的方式；措施，是在路徑指引下應采取的具體手段，工程、項目等。在現實的政策實踐中，這些內容可以進行進一步拆解，一是從政策目標（要解決的核心問題）入手，向上逐級分析其影響及后果，向下逐層分析其原因，構建出整個政策制定和執(zhí)行的內在邏輯結構；二是從實施政策所需投入的資源和措施入手，向上推導這些投入的實際產出、達到的效果、產生的影響，進而與政策目標結構的內在邏輯進行比較并做出評價。這些拆解便產生以政策的“影響-效果（成果）-產出-活動-投入”為主線的政策評估基本鏈條。影響是指部分可歸因于該項政策效果在更高層次所產生的效應，如對國家、區(qū)域、行業(yè)、領域等不同層面的影響結果；效果是指可以直接歸因于政策目標群的結果效應或績效變化；產出是指政策產生的直接實物或服務結果；活動是將投入轉化為產出而實施的措施；投入是指所需的資金、人力、物力和其他資源。

將上述政策評估所涉及的相關要素進行結構化整合，就形成政策評估的基本邏輯鏈條，包括評估政策制定的目的（效能、公平性）、目標（效率、反應度）、舉措（充分性、適當性），以及宏觀效果（影響）和政策的可持續(xù)性（執(zhí)行能力）等相關內容[6]。結合我國政策評估的實踐和亞洲開發(fā)銀行、經濟合作與發(fā)展組織等相關機構的做法[7,8]，這里提出政策評估的內容如下。

1.政策投入的適當性

評估政策本身的制定是否符合相關戰(zhàn)略需求，與其他政策及規(guī)劃的互補性、協(xié)調性和適配性如何，檢查新制定的政策在避免重復工作的同時能否實現價值增值。

2.投入-活動-產出的效率

直接驗證為實現政策投入所需資源與取得產出之間的對應關系，評判這些投入是否具有效率。一般采用費用-效益分析（cost-benefit analysis,CBA）和費用-效果分析（cost-effectiveness analysis,CEA）等方法。CBA適用于政策效益可貨幣量化計量，如對政府財政資金投資效益的評估，CEA主要應用于效益無法進行貨幣量化的政策評估。

3.投入-產出-效果的有效性

政策必須能夠解決所針對的具體問題。有效性即評價政策投入在多大程度上解決了具體問題。實際操作中應在產出評估的基礎上進行進一步深化分析，確定直接歸因于該項政策的直接效果。

4.投入-效果-影響的相關性

在相關戰(zhàn)略框架下制定的重大政策應該對國家或區(qū)域重大戰(zhàn)略等的實現具有正面影響，相關性即評價政策的實施對實現戰(zhàn)略性目標所產生的影響程度。

5.效果、影響的可持續(xù)性

政策不僅要適應當時環(huán)境，而且能夠隨著環(huán)境的變化而靈活做出調整，可持續(xù)性即評估政策在預計的時間內能否適應環(huán)境變化，持續(xù)發(fā)揮作用。包括持續(xù)長期受益的可能性，以及凈效益的抗風險能力，體現影響效果的持續(xù)韌性。

具體邏輯框架結構參照圖1。

圖1 重大政策評估模型框架

（四）基于基本框架的綜合評估

上述模型框架提出了重大政策評估的主要內容包括適當性、效率、有效性、相關性、可持續(xù)性等五大核心要素。從我國目前已經開展的政策評估工作實際情況看，評估結論主要以定性描述為主，對于目標等的執(zhí)行情況則比較傾向于以很好、較好、一般、較差、差等等級來表示。借鑒有關國家和國際組織的做法，研究認為我國重大政策的評估，除進行五大核心要素的單項評估外，還應進行綜合評估。具體評估過程中，評估人員應根據政策的實際情況選取恰當的評估指標，依據評估的目標、數據的獲取情況、評估的時間周期、評估報告的質量要求等因素，選取恰當的方法進行評估。需要說明的是：對于重大政策而言，以定量分值作為評估結論會丟失很多重要關鍵信息，因此量化的分值只能作為評估的一部分，作用在于形成直觀的印象和不同政策效果評估量化結果之間的比較，完整的評估結論還應包括評估過程的主要發(fā)現，不同要素的評估結論，以及相關的問題、經驗和趨勢等內容。

四、重大政策評估實踐需要關注的幾個關鍵要點

（一）政策導向的還原

重大政策導向鮮明，集中體現黨的路線、方針和政策。評估重大政策，首先要明確重大政策的根本導向，即其需要解決的最主要問題，這既是重大政策本身的應有之義，也是重大政策評估的最基本出發(fā)點。在實際操作層面，重大政策的導向還原工作，不是簡單地對政策進行解讀，而是要明確評估的出發(fā)點是否正確。對于體系極為龐大的重大政策，還應明確其政策評估的邊界。為做好這項工作，應綜合安排下列工作：一是在有條件的情況下，邀請政策提出部門提供重大政策的有關說明情況，如政策出臺背景和政策制定過程中著力解決的關鍵問題等；二是如果無法邀請有關部門進行相關解讀或提供輔助材料等，則應邀請該政策領域的知名專家等進行相應的解析；三是在此基礎上，評估團隊要對所評估政策的時代背景、重要現實意義等進行充分闡釋。

（二）政策結構的拆解

重大政策站位高、覆蓋廣、影響大，從決策到實施都面臨很多重點、難點問題，因此在其實施過程中往往需要統(tǒng)籌多項相關配套政策，從而形成一個龐大的政策樹系。在評估過程中首先需要對政策體系進行梳理，通過梳理政策結構，厘清評估的主要內容和基本路線。因此，政策結構的拆解是展現政策、計劃、規(guī)劃和項目間的相互關系，體現行政主體的管理目標和實現途徑的重要方式[9]。

體系化的政策往往可以分為若干個層次，處于首要地位的是“元”政策，位于政策體系結構的最高層次。所謂“元”是政策導向還原后梳理的首要問題。其次，應以“元”政策為切入點，對重大政策的第二級框架進行梳理，識別和明確重大政策的模塊化組合。任何重大政策的“元”政策的具體執(zhí)行，都需要從若干方面和領域制定相關的配套措施，成為該項政策內部相互關聯(lián)且必不可少的有機組成部分。再次，對每一項具體的政策模塊按照“投入-活動-產出”的構架進一步拆解，形成更為具體的政策單元和政策評估的具體對象。整個政策體系的分析過程就是從政策目標到組織實施的具體分析過程，最終分解形成政策影響、政策目標、政策產出、具體活動和投入等相關內容。

在實際拆解時應特別關注三個層面的關鍵環(huán)節(jié)，一是該項重大政策與其他相關政策的關系，這種關系決定了擬評估重大政策的范圍、邊界，為界定該項政策的實際效果厘清影響范圍；二是研判重大政策內部各個政策構成要素及其完備性、系統(tǒng)性和邏輯性；三是分析每項子政策內部各政策要素脈絡的完備性、系統(tǒng)性和邏輯性。

（三）評估指標的選擇

評估指標的選擇對于形成評估結論具有重要影響。重大政策的評估必須合理選擇評估指標。評估指標體系的構建應該遵從系統(tǒng)性、科學性、獨立性、代表性、可比性等原則，具體注意以下幾個方面：一是絕對指標和相對指標的取舍。被評價政策的外在表現往往是一個多面體，應將多個絕對指標和相對指標結合起來才能更加全面地反映該項政策的復雜內涵；二是指標之間的關系問題。要盡可能全面地剖析指標之間的相關性，避免對指標進行加總以形成有關政策效果的整體判斷時，違反系統(tǒng)的整體不等于局部之和的系統(tǒng)論觀點[10]。三是指標數量問題。指標的選擇往往具有很強的主觀色彩，若包含的指標數量太少，則所形成的評估指標體系將無法反映評價對象的全貌，導致評價結果出現片面性。但是，如果指標體系過于龐大，會使評價系統(tǒng)變得遲鈍，增刪若干指標或者改變一些指標量化評估值的大小，對評價結果幾乎沒有任何影響。因此，選擇指標需要關注指標數量及其構成問題。

五、幾點意見建議

（一）進一步提高對重大政策評估的認識

重大政策是國家治理體系的重要組成部分，是表達國家意志、指引戰(zhàn)略方向、協(xié)調各方關系、優(yōu)化資源配置、促進經濟社會發(fā)展的重要手段，對其進行評估對于實現國家治理能力現代化非常重要。相比美國、英國、法國等西方國家和聯(lián)合國、歐盟、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織，我國政策評估實踐起步較晚，仍有待進一步深入。建議進一步提高對政策評估重要性的認識，穩(wěn)步推進重大政策評估深入開展。當前應將主要精力集中在經濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境、民生建設等公眾高度關注的重點領域有序推進相關政策的評估工作。

（二）加強政策評估理論方法研究

我國從20世紀80年代開始了政策評估的研究和實踐，經過多年發(fā)展形成了“對比-借鑒”和“實踐-反思”兩條基本路徑[11]，但與我國政策評估的實際需求相比，相關理論方法仍然需要進一步加強，比如針對特定類型評估對象的評估模式、評估主體和組織方式優(yōu)化問題，評估結果對政策實施的反饋機制構建和完善問題，政策評估方法的“工具箱”構建以及質性和量化分析的具體方式及各種方式的有機結合等，都需要通過加強政策評估理論方法的系統(tǒng)化深入研究。

（三）探索健全全過程政策評估體系

當前我國政策制定和實施過程中，一定程度存在重制定、輕落實等現象；具體政策難以適應不同區(qū)域、特定領域的具體情況及特殊需求，導致執(zhí)行困難；一些政策難以反映變化了的新情況，政策調整有待完善等問題，缺乏基于政策周期全過程的跟蹤監(jiān)測和評價。應在梳理政策制定、實施全過程監(jiān)測評估相關要求的基礎上，健全全過程政策評估體系，在繼續(xù)做好前期評估的基礎上，加強政策實施關鍵節(jié)點的中期評估，對其實施效果進行跟蹤監(jiān)測和分析評價，提出修改完善的建議。在政策執(zhí)行后期，應重視組織開展政策后評價，認真總結經驗，為新政策的制定提供借鑒。

（四）完善多方參與的重大政策評估機制

要強化與高校和高端智庫等專業(yè)機構合作，培養(yǎng)專業(yè)化的政策評估人才隊伍，鼓勵發(fā)展社會化的政策評估專業(yè)機構和中介組織。同時，在公共服務、環(huán)境生態(tài)和民生建設等重點領域，引入公眾參與評價，建立群眾評價和反饋機制，優(yōu)化地方政府的績效導向，推動樹立以人民為中心的政績觀。

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