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通過對株洲清水塘老工業(yè)區(qū)搬遷改造深入調(diào)研并結(jié)合全國21個(gè)試點(diǎn)情況分析思考，專家組認(rèn)為，積極推進(jìn)中西部地區(qū)城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造正逢其時(shí)、意義重大。這既是騰籠換鳥、轉(zhuǎn)型升級的難得機(jī)遇，又是脫胎換骨、一發(fā)動全身的巨大挑戰(zhàn)；能否抓住機(jī)遇促轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，貴在地方真抓實(shí)干，重在國家著實(shí)支持。

一、株洲等中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷必要性

株洲等城區(qū)老工業(yè)區(qū)是指“一五”、“二五”和“三線”建設(shè)時(shí)期國家重點(diǎn)布局建設(shè)的重工業(yè)基地，曾為我國工業(yè)興起和城市建設(shè)做出過巨大貢獻(xiàn)，特別是中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)，一直是所在城市工業(yè)立市的標(biāo)志性區(qū)域。

隨著時(shí)間推移和粗放式發(fā)展，歷史形成的老工業(yè)區(qū)大多處于城市中心，并存在產(chǎn)能落后、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、環(huán)境污染嚴(yán)重等突出矛盾和問題。如株洲清水塘老工業(yè)區(qū)15平方公里內(nèi)聚集261家以重冶煉、重化工企業(yè)，已成了城區(qū)最大的工業(yè)污染源。

據(jù)相關(guān)調(diào)查，2012年清水塘老工業(yè)區(qū)排放的工業(yè)廢氣7000萬萬標(biāo)立方米（占全市的62%）、工業(yè)廢水4000萬噸（占全市51%）、工業(yè)廢渣200萬噸（占全市的75%），嚴(yán)重影響著長江中上游湘江流域生態(tài)環(huán)境和株洲市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級。

株洲市委市政府很重視，早在2007年就將清水塘老工業(yè)區(qū)搬遷改造問題提上“兩型社會”建設(shè)的議事日程，但因時(shí)機(jī)條件不成熟未能付諸行動；黨的十八大后，在2013年省政府啟動湘江流域生態(tài)保護(hù)與治理工程（省“一號重點(diǎn)工程”）的行動中，將清水塘老工業(yè)區(qū)的工業(yè)污染治理作為重點(diǎn)內(nèi)容，正式啟動污染企業(yè)關(guān)停搬遷和技術(shù)改造，但因涉及到央企，其搬遷改造仍然是局部的，治標(biāo)不治本。

直到2014年，清水塘老工業(yè)區(qū)被列入國家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造首批21個(gè)試點(diǎn)后，一個(gè)由國家推動、省、市地方政府主導(dǎo)、企業(yè)及社會各界積極參與的整體搬遷改造局勢基本形成；一場“由單一治理、局部搬遷改造”向“綜合治理、整體轉(zhuǎn)型升級”方向轉(zhuǎn)變的攻堅(jiān)克難戰(zhàn)斗進(jìn)入倒計(jì)時(shí)狀態(tài)。在省委省政府的大力支持下，經(jīng)過株洲市委市政府的精心準(zhǔn)備和艱苦工作，終于在2016年，全面打響了清水塘老工業(yè)區(qū)整體搬遷治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)而帶動株洲老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)入新階段。

株洲老工業(yè)區(qū)搬遷改造的探索實(shí)踐，是中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造和老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)縮影，在根治工業(yè)污染、優(yōu)化發(fā)展空間、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級等方面，表現(xiàn)出很強(qiáng)的內(nèi)生動力和巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益。然而，要真正實(shí)施這項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要當(dāng)?shù)卣孀?shí)干、主動作為，也需要國家的著力推動和省級政府的大力支持，以充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。只有所在城市凝聚起強(qiáng)大內(nèi)生動力與中央及省級層面的政策資金支持相結(jié)合，才能有效實(shí)現(xiàn)老工業(yè)區(qū)搬遷改造和轉(zhuǎn)型升級，從根本上解決老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的“老大難”問題。

二、清水塘老工業(yè)區(qū)搬遷改造成效顯著

在國家和省委省政府以及中央企業(yè)的大力支持下，按照“一年初見成效、三年大見成效”的目標(biāo)要求，株洲市委市政府舉全市之力，真抓實(shí)干，老工業(yè)城市相關(guān)部門和企事業(yè)單位及廣大市民積極支持，經(jīng)過三年多的日夜奮戰(zhàn)，清水塘老工業(yè)區(qū)261家企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)關(guān)停、搬遷，污染治理成效十分顯著，為黨和人民交出了一份滿意的答卷。 

據(jù)環(huán)保部門測定，2018年與2013年相比，株洲市CO2下降了74.7%、COD和NOx減排90%以上，湘江霞灣段水質(zhì)由原來的地表III類水體提升到II類水體；空氣優(yōu)良天數(shù)由214天增加到286天，增幅居全省第一。此外，搬遷改造中涉及的2.86萬職工中已安置1.83萬人，約3萬人居住的棚戶區(qū)改造任務(wù)已全面完成。取得上述重大成效的主要經(jīng)驗(yàn)做法：

一是以上率下、靠前指揮，著力加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。為了強(qiáng)力推動清水塘老工業(yè)區(qū)搬遷改造，省委書記杜家毫6年4赴清水塘老工業(yè)區(qū)現(xiàn)場考察，廣泛聽取意見，現(xiàn)場部署工作；省政府由省發(fā)改委牽頭，財(cái)政、工信、環(huán)保等相關(guān)部門參與，成立了清水塘搬遷改造協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，成功幫助株冶、株化等央企轉(zhuǎn)型升級項(xiàng)目在省內(nèi)適宜區(qū)域落地。株洲市主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，成立了協(xié)調(diào)指揮部，加強(qiáng)政策和行動方案研究，先后出臺11項(xiàng)政策措施；市有關(guān)部門和重點(diǎn)企業(yè)抽調(diào)精兵強(qiáng)將，組成征拆征收、搬遷轉(zhuǎn)型、改革改制、新城規(guī)劃建設(shè)、工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)等12個(gè)專項(xiàng)工作組，高效而有情懷地推進(jìn)老工業(yè)區(qū)搬遷改造與轉(zhuǎn)型升級的各項(xiàng)工作，做到“因企施策、精確發(fā)力，企業(yè)關(guān)停搬遷有陣痛、社會發(fā)展穩(wěn)定無震蕩”。

二是創(chuàng)造性提出“收儲+獎(jiǎng)補(bǔ)+轉(zhuǎn)型支持+就業(yè)幫扶”的企業(yè)關(guān)停、搬遷運(yùn)作模式。按照以收儲促關(guān)停、以轉(zhuǎn)移促搬遷的工作思路，發(fā)揮土地收儲政策和市內(nèi)轉(zhuǎn)移政策的牽引作用，堅(jiān)持依法辦事、精心準(zhǔn)備和有情操作的工作方式，切實(shí)解決好關(guān)停搬遷企業(yè)和職工的實(shí)際困難。截止2018年底，按期完成了老工業(yè)區(qū)所有261家企業(yè)關(guān)停、搬遷，統(tǒng)籌解決近3萬名職工安置和再就業(yè)，同時(shí)收儲工業(yè)用地近萬畝，確保老工業(yè)區(qū)社會穩(wěn)定；積極支持61家轉(zhuǎn)型企業(yè)在市內(nèi)外有關(guān)園區(qū)及時(shí)落地建設(shè)，其中54家轉(zhuǎn)移企業(yè)已建成投產(chǎn)，有效推動老工業(yè)區(qū)搬遷改造和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是在強(qiáng)力推進(jìn)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的同時(shí)，錨定新型工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，成功實(shí)現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換。為避免因舊動能騰退而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空地、就業(yè)緊張、人才流失等問題，株洲及時(shí)研究部署，以強(qiáng)化拓展火車、飛機(jī)、汽車三大動力產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，集聚人才、技術(shù)、資本等要素資源，全力打造“中國動力谷”，并以此為牽引，構(gòu)建由三大動力優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，新能源、新材料、電子信息、生物制藥、節(jié)能環(huán)保五大新興產(chǎn)業(yè)，陶瓷、服飾兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等構(gòu)成的“3+5+2”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面推動全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等綜合效益提高。2018年，株洲市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2013年的8:6:32調(diào)整為7.1:43.7:49.2；主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高于全省、全國平均水平，綜合實(shí)力穩(wěn)居全省第二，人均GDP接近1萬美元。

三、株洲等中西部老工業(yè)區(qū)搬遷改造存在問題

一是地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重。株洲等中西部老工業(yè)城市實(shí)施老工業(yè)區(qū)搬遷改造，都會遇到經(jīng)濟(jì)如何穩(wěn)定、錢從哪里來的難題。據(jù)了解，株洲市因老工業(yè)區(qū)企業(yè)整體關(guān)停搬遷，將直接減少工業(yè)增加值300多億元；同時(shí)要籌措近3萬名職工安置就業(yè)資金150億，場地污染治理、生態(tài)修復(fù)需投資57億元，土地收儲、整理和基礎(chǔ)設(shè)施等前期開發(fā)所需資金160億元以上。這“一減一增”兩個(gè)300多億元的差額，對于一個(gè)地級市的財(cái)力來說，資金籌措的壓力很大。株洲目前為搬遷改造已投入160億元，仍有近200億元的資金有待進(jìn)一步落實(shí)。

二是改造難度大復(fù)雜度高。中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造涉及面廣，面臨問題多，轉(zhuǎn)型升級難度大。專家組通過對全國21個(gè)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點(diǎn)情況分析，大體可分為三類：一類是東部地區(qū)及一、二線省會城市老工業(yè)區(qū)搬遷改造，如徐州市的鼓樓區(qū)、北京市的首鋼等老工業(yè)區(qū)。這類老工業(yè)區(qū)搬遷改造大都在試點(diǎn)前就已基本完成了關(guān)停、搬遷任務(wù)，試點(diǎn)的主要任務(wù)是如何跟進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。第二類是東北地區(qū)老工業(yè)城市中的老工業(yè)區(qū)，如沈陽市的鐵西區(qū)、吉林市的哈古灣區(qū)、哈爾濱市的香坊老工業(yè)區(qū)等。這些老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作，國務(wù)院于2014年8月出臺的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》中予以重點(diǎn)支持，國家老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項(xiàng)資金也給予了重點(diǎn)傾斜。第三類是中西部地區(qū)地級市和三、四線省會城市的老工業(yè)區(qū)搬遷改造，如河南洛陽市、湖南株洲市、貴州貴陽市、甘肅蘭州市等老工業(yè)區(qū)。這類老工業(yè)城市大都是因工業(yè)而興，也因工業(yè)而困，正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造要求強(qiáng)烈、啟動數(shù)量多，所在省市安排支持老工業(yè)區(qū)搬遷改造的資金壓力比較大；另一方面，由于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、認(rèn)識水平和創(chuàng)新能力有限，加上國家對這類老工業(yè)區(qū)搬遷缺少有針對性和跟進(jìn)性的政策舉措，不同程度地出現(xiàn)一些新情況、新問題。

一是中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，很少有全國性和國際型重大活動籌建工作的牽引，因此，對這次國家推動城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的依賴性比較強(qiáng)，希望國家對中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造出臺一些有針對性政策措施，以加大扶持力度。

二是一些地方對老工業(yè)區(qū)搬遷改造的作用意義認(rèn)識不足，問題、目標(biāo)導(dǎo)向不明確，搬遷改造與轉(zhuǎn)型升級結(jié)合不緊密，老工業(yè)區(qū)搬遷改造方案設(shè)計(jì)不系統(tǒng)、不完整，整體效果差。

三是個(gè)別地方把老工業(yè)區(qū)搬遷改造看作一般打捆項(xiàng)目，為了多爭取國家專項(xiàng)資金，有意擴(kuò)大范圍，采取能爭取多少錢辦多少事的做法，忽視或放棄對老工業(yè)區(qū)綠色搬遷、污染整治和落后產(chǎn)能淘汰等突出問題的解決。

專家組研究認(rèn)為，城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造對中西部地區(qū)老工業(yè)城市來說，是一次重大機(jī)遇和巨大挑戰(zhàn)，是一場“牽一發(fā)動全身”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，是新時(shí)代踐行新發(fā)展理念、推動老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是直接關(guān)乎緩解中西部地區(qū)人民日益增長美好生活需要與發(fā)展不平衡、不充分之間矛盾的全局性大事。各有關(guān)地方政府和企業(yè)，要有強(qiáng)烈的問題意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，主動作為、善作善成；中央有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)企業(yè)應(yīng)高度重視和著實(shí)支持，務(wù)必把這件利國利民的大事辦好，辦出成效。

四、支持中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的相關(guān)建議

（一）加大中西部老工業(yè)區(qū)搬遷改造統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度

從全國城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造實(shí)施五年來的情況看，各區(qū)域老工業(yè)城市面對的主要問題、解決路徑和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)等都有所不同，既要有統(tǒng)一的原則要求，又要有分類指導(dǎo)政策措施。為此建議：對中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的實(shí)施情況進(jìn)行一次中期評估，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，有針對性提出下一階段支持中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的政策措施，并建立國家和省級層面的老工業(yè)區(qū)搬遷改造與轉(zhuǎn)型發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)研究解決實(shí)施過程中的重大問題。

（二）中央預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金應(yīng)向中西部地區(qū)老工業(yè)城市傾斜

城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造在中西部地區(qū)是最大的民生工程，也是新時(shí)代貫徹新發(fā)展理念、著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間主要矛盾的重大抓手，應(yīng)成為各級政府積極推動和大力支持的重點(diǎn)任務(wù)。

目前，中西部地區(qū)啟動的城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點(diǎn)城市，大都已投入十幾億甚至上百億的資金，其中國家安排的老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項(xiàng)投資一般在一億元左右，這與當(dāng)?shù)卣谕迪嗖钌踹h(yuǎn)，嚴(yán)重影響老工業(yè)區(qū)搬遷改造的進(jìn)程。建議國家增加預(yù)算內(nèi)用于老工業(yè)區(qū)搬遷改造的投資規(guī)模，并向中西部地區(qū)傾斜；中央財(cái)政部門應(yīng)將老工業(yè)區(qū)搬遷改造納入民生改善資金補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)范圍，加大支持力度，以解決中西部地區(qū)財(cái)政資金短缺問題。

（三）在中西部老工業(yè)區(qū)搬遷改造中努力實(shí)現(xiàn)最優(yōu)政策組合

中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，任務(wù)艱巨而復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物聚焦投入。因此，在充分發(fā)揮市場配置資源作用的前提下，還需要各級政府大力支持，并將各類現(xiàn)有政策最優(yōu)組合。然而實(shí)際工作開展過程中各部門專項(xiàng)政策資金都有各自支持重點(diǎn)和規(guī)定要求，很難形成政策合力；銀行金融機(jī)構(gòu)和社會專業(yè)運(yùn)營商，也往往因中西部地區(qū)基礎(chǔ)條件差、償還能力弱、單一市場化運(yùn)作成本高等問題，難以招商引資引智入駐。

針對上述情況，各級政府主管部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，聚焦老工業(yè)區(qū)搬遷改造這一主要矛盾，打好科技創(chuàng)新、污染治理、新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等各項(xiàng)政策組合拳。一是按照“一區(qū)一策”原則和必要程序，經(jīng)過組織專家充分論證和有關(guān)方面協(xié)商，形成給予老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)選擇和項(xiàng)目落地的最佳政策組合意見，以促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)落地和優(yōu)秀運(yùn)營商入駐；二是在發(fā)行企業(yè)債券、地方政府債券等方面向中西部老工業(yè)城市傾斜，支撐老工業(yè)區(qū)搬遷改造和轉(zhuǎn)型發(fā)展。真正讓生態(tài)文明建設(shè)有價(jià)值，讓引進(jìn)的企業(yè)建設(shè)運(yùn)營有效益，讓當(dāng)?shù)乩习傩赵诶瞎I(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中有獲得感。

（四）鼓勵(lì)中西部老工業(yè)區(qū)搬遷改造實(shí)施全過程工程咨詢

城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、運(yùn)作周期長、不確定因素比較多等特點(diǎn)。老工業(yè)區(qū)搬遷改造實(shí)施方案從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資咨詢、招投標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過程，都需要智力支持和項(xiàng)目咨詢管理。而這方面的服務(wù)能力恰恰是中西部地區(qū)老工業(yè)城市的弱項(xiàng)，國家有關(guān)部門應(yīng)加以正確引導(dǎo)和政策支持，更好發(fā)揮工程咨詢等軟實(shí)力對中西部老工業(yè)區(qū)搬遷改造的支撐作用。

為此，建議國家各級主管部門在中西部地區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造中，鼓勵(lì)和支持開展“全過程工程咨詢”試點(diǎn)工作，并安排必要的前期工作經(jīng)費(fèi)，以加強(qiáng)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的智力性服務(wù)投入、政策組合性研究創(chuàng)新、方案系統(tǒng)性規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營全周期咨詢管理等，確保老工業(yè)區(qū)搬遷改造方案的規(guī)劃建設(shè)及運(yùn)營管理有序推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)與項(xiàng)目選擇精準(zhǔn)有效，風(fēng)險(xiǎn)管控和最終整體目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。