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【摘要】永定河流域治理市場(chǎng)化機(jī)制核心理念是“投資一體化帶動(dòng)治理一體化”，旨在解決流域治理破碎化以及資金短缺、融資難等難題。本文在系統(tǒng)梳理永定河流域治理市場(chǎng)化機(jī)制的提出背景、本質(zhì)特征以及與PPP模式關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了完善創(chuàng)新永定河流域治理機(jī)制的思路，并結(jié)合“永定河治理模式”對(duì)全國(guó)大江大河規(guī)范化治理提出了建議。

【關(guān)鍵詞】永定河；流域治理；市場(chǎng)化機(jī)制；PPP

一、永定河流域治理機(jī)制提出背景

永定河是貫穿京津冀晉蒙的重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)廊道，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)大動(dòng)脈。上世紀(jì)60年代以來，永定河流域生態(tài)系統(tǒng)退化、水資源過度開發(fā)、河道干涸斷流、水質(zhì)污染等問題突出。沿線各省市在各自行政區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施了大量治理工程，但總體惡化趨勢(shì)未能根本性遏制，重大生態(tài)環(huán)境問題未能得到有效緩解，京津冀晉區(qū)域生態(tài)大動(dòng)脈功能弱化。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的永定河流域治理理念和模式難以滿足當(dāng)前生態(tài)建設(shè)需要，治理理念和模式創(chuàng)新勢(shì)在必行。

為踐行習(xí)近平“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是生命共同體”等理念，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)領(lǐng)域率先實(shí)現(xiàn)突破，2015年中咨海外咨詢有限公司在系統(tǒng)研究永定河流域資源狀況、生態(tài)問題等基礎(chǔ)上，提出《將永定河流域綜合治理上升為國(guó)家戰(zhàn)略》的咨詢建議，明確提出永定河流域綜合治理市場(chǎng)化機(jī)制的基本構(gòu)想和實(shí)施路徑，獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的批閱。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》。2018年6月，京津冀晉四?。ㄖ陛犑校┤嗣裾?lián)合戰(zhàn)略投資方中交集團(tuán)共同出資組建永定河流域投資有限公司，以“投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化”的模式開啟新一輪永定河流域治理，擬逐步實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標(biāo)，努力為全國(guó)流域治理貢獻(xiàn)“永定河治理樣板”。近2年來的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐表明，在永定河流域治理過程中，治理規(guī)劃更系統(tǒng)，治理主體責(zé)任更清晰，治理組織推進(jìn)更順暢，流域整體治理工作正逐步納入體系化、規(guī)范化、市場(chǎng)化軌道。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針，2019年國(guó)家發(fā)展改革委和水利部選擇吉林查干湖、安徽巢湖、福建木蘭溪、廣州流溪河、貴州清水江、四川邛海、重慶阿蓬江等七個(gè)生態(tài)功能重要、治理修復(fù)緊迫、前期基礎(chǔ)較好、示范帶動(dòng)顯著的河流和湖泊作為重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)照永定河流域治理市場(chǎng)化機(jī)制，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)水生態(tài)修復(fù)與治理工作，促進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。從七個(gè)河流、湖泊的生態(tài)修復(fù)與治理實(shí)施方案來看，大都還停留在PPP、EPC、特許經(jīng)營(yíng)等單一模式，難以體現(xiàn)永定河流域治理機(jī)制“投資一體化帶動(dòng)治理一體化”的核心理念。社會(huì)上也普遍存在“永定河治理模式就是一個(gè)大PPP項(xiàng)目”的觀點(diǎn)，將“永定河流域治理機(jī)制”簡(jiǎn)單化歸類，未能真正把握其本質(zhì)特征，不僅影響永定河流域治理工作推進(jìn)，而且影響“永定河治理樣板”在我國(guó)重點(diǎn)江河、湖泊治理中的推廣應(yīng)用。因此，深刻剖析“永定河流域治理機(jī)制”，正本清源，是全面推廣“永定河治理樣板”的先決條件。 

二、永定河流域治理機(jī)制本質(zhì)特征

永定河流域投資有限公司（簡(jiǎn)稱流域公司）是永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的主體，主要負(fù)責(zé)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目總體實(shí)施和投融資運(yùn)作，統(tǒng)籌管理國(guó)家和沿線各地方政府用于永定河治理與修復(fù)資金，受托統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)。流域公司由沿線天津、河北、北京、山西四省（直轄市）政府與中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司（簡(jiǎn)稱中國(guó)交建）共同出資組建，注冊(cè)資本金80億元。其中，北京市人民政府出資代表為北京水務(wù)投資中心，占股35%；天津市人民政府出資代表為天津水務(wù)投資集團(tuán)有限公司，占股5%；河北省人民政府出資代表為河北水務(wù)投資集團(tuán)有限公司，占股15%；山西省人民政府出資代表為山西水務(wù)投資集團(tuán)有限公司，占股15%；中國(guó)交建出資代表為中交疏浚（集團(tuán)）股份有限公司，占股30%。

按照國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合批復(fù)《永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2842號(hào)），2017-2025年永定河全流域共實(shí)施78項(xiàng)治理工程，總投資共計(jì)369.8億元。按照永定河流域治理的建設(shè)內(nèi)容，各省（直轄市）流域范圍內(nèi)的建設(shè)投資構(gòu)成如下：北京市約195.2億元，占總投資的52.8%；天津市約17.6億元，占總投資的4.7%；河北省約84.3億元，占總投資的22.8%；山西省約70.5億元，占總投資的19.1%；流域公共投資約2.3億元，占總投資的0.6%。

永定河流域治理要求實(shí)現(xiàn)治理規(guī)劃期（2017-2025年）投融資平衡和流域治理全生命周期資金平衡，初步融資方案如下：項(xiàng)目資本金約占總投資的20%，由沿線省（直轄市）政府及中國(guó)交建注入；經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)籌核算后，確定中央投資補(bǔ)助約占總投資的20%；剩余約60%的資金（221.9億元）由流域公司通過融資解決。

流域公司構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場(chǎng)為手段的“投、建、管、運(yùn)”一體化新模式，遵循市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律，創(chuàng)新投融資模式，統(tǒng)籌集中使用中央及沿線省（市）政府用于永定河流域治理的財(cái)政資金，并通過銀企合作和產(chǎn)業(yè)開發(fā)解決剩余資金需求。沿線各?。ㄊ校┱疄榱饔蚬酒ヅ鋬?yōu)質(zhì)資源，嫁接優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，提升資源資產(chǎn)價(jià)值，從全流域全生命周期尺度上實(shí)現(xiàn)流域治理投融資平衡，形成投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化的新機(jī)制。其本質(zhì)特征概括如下：

(一)確立流域公司的主體地位

鑒于永定河流域治理為社會(huì)公益事業(yè)，組建由流域范圍內(nèi)四?。ㄊ校┱痛笮脱肫螅ㄖ袊?guó)交建）構(gòu)成的公益性流域公司，肩負(fù)永定河流域范圍內(nèi)綜合治理主體責(zé)任。流域公司為獨(dú)立法人，職責(zé)明確，資源資產(chǎn)管理界限清晰，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，按市場(chǎng)化機(jī)制履行政府公共職責(zé)，在流域綜合治理中發(fā)揮核心作用。

1.各省（市）政府明確授權(quán)流域公司負(fù)責(zé)全流域全過程綜合治理，具體包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、工程實(shí)施、資源開發(fā)管理、國(guó)有資產(chǎn)保值增值等工作；

2.在永定河流域綜合治理過程中，流域治理工程實(shí)施者、資產(chǎn)所有者、資源經(jīng)營(yíng)管理者高度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)流域空間治理權(quán)、增量資產(chǎn)所有權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)（使用）權(quán)三權(quán)合一；

3.政府與流域公司職責(zé)界限更加清晰，流域公司完全承擔(dān)流域治理職責(zé)，政府作為公共利益代表負(fù)責(zé)監(jiān)管監(jiān)督，避免流域治理過程中責(zé)任不清、相互推諉等現(xiàn)象；

4.流域公司發(fā)揮流域治理開發(fā)平臺(tái)作用，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。

(二)堅(jiān)持以流域?yàn)閷?duì)象的治理思路

流域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然地理系統(tǒng)，以水系為紐帶，將系統(tǒng)內(nèi)各自然地理要素連結(jié)成一個(gè)不可分割的整體。受行政區(qū)劃影響，永定河流域被人為劃分為不同的區(qū)塊，各自為政，割裂了系統(tǒng)內(nèi)部要素的自然聯(lián)系。永定河治理打破了傳統(tǒng)的區(qū)塊治理模式，以流域?yàn)閷?duì)象，統(tǒng)籌流域上下游、河道內(nèi)外之間水資源平衡，突出不同區(qū)段景觀特色，確保實(shí)現(xiàn)“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標(biāo)。

1.從全流域角度考慮水資源平衡，合理分配上下游水資源，打造區(qū)段典型自然景觀，確保流域治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；

2.從全流域角度制定治理規(guī)劃，以問題為導(dǎo)向和以功能目標(biāo)為導(dǎo)向相結(jié)合，統(tǒng)籌山水林田湖草綜合治理，實(shí)現(xiàn)全流域治理開發(fā)一盤棋；

3.從全流域角度統(tǒng)籌發(fā)展空間，配置基礎(chǔ)資源，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化，為流域公司可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)；

4.從全流域角度統(tǒng)籌使用政府公共資金，避免行政區(qū)域各自為政，確保公共資金使用效益最大化。

(三)構(gòu)建投資治理一體化運(yùn)營(yíng)模式

投資治理一體化，是指工程投融資方與流域治理組織方是同一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，即由同一市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)流域治理工程的資金籌集和工程實(shí)施組織，但以投融資平衡為突破口，解決流域治理資金缺口為先決條件，“投、建、管、運(yùn)”一體化推進(jìn)治理工程實(shí)施落地。對(duì)于永定河流域綜合治理工程來說，流域公司作為獨(dú)立法人單位，依托政府賦予的基本職責(zé)，發(fā)揮公司平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，以流域治理為目標(biāo)，以創(chuàng)新投融資模式為突破口，解決治理工程資金需求，以此為基礎(chǔ)，組織開展治理工程的施工建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)“投資一體化帶動(dòng)治理一體化”。同時(shí)，流域公司發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源資產(chǎn)化，通過公司所屬資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得穩(wěn)定收益，確保投資治理一體化可持續(xù)推進(jìn)。流域公司投資治理一體化運(yùn)營(yíng)模式的關(guān)鍵點(diǎn)主要有：

1.流域公司作為平臺(tái)公司，肩負(fù)投融資和工程組織雙重職責(zé)；

2.流域公司為完全獨(dú)立公司，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，不依附于任何政府或部門；

3.政府賦予流域公司空間治理權(quán)、相關(guān)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、增量資產(chǎn)所有權(quán)，權(quán)限界限清晰，確保公司具有較強(qiáng)的自我發(fā)展能力；

4.公司必須在投資治理過程中，實(shí)現(xiàn)資金自平衡，并不斷發(fā)展壯大，擴(kuò)大公司資產(chǎn)資金規(guī)模，進(jìn)一步增強(qiáng)公司流域治理能力。

(四)實(shí)現(xiàn)全流域全生命周期投融資平衡

實(shí)現(xiàn)投融資平衡是實(shí)施工程項(xiàng)目的基本要求和前提條件。大江大河流域治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的公益性事業(yè)，資金需求量大，治理周期長(zhǎng)，投融資平衡難度大，如果采用傳統(tǒng)以具體工程項(xiàng)目為對(duì)象的投融資平衡方案，很難實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，也極大地限制了社會(huì)資本參與流域治理工程的熱情。永定河流域治理摒棄傳統(tǒng)以具體工程項(xiàng)目為對(duì)象進(jìn)行投融資平衡的思路，而是立足全流域從工程項(xiàng)目全生命周期范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)投融資平衡，即從更大的空間、更長(zhǎng)的時(shí)間尺度上實(shí)現(xiàn)投融資平衡。

1.在全流域范圍內(nèi)配置濕地公園、新增建設(shè)用地甚至經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性收益用于平衡流域治理資金需求。例如，河北省張家口市將官?gòu)d水庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)劃撥給流域公司，與優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本聯(lián)合開發(fā)，獲得經(jīng)營(yíng)性收益；由于開展流域治理工程，北京市域范圍內(nèi)部分原泄滯洪區(qū)可改造為建設(shè)用地，新增建設(shè)用地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬流域公司，用于各?。ㄊ校┌l(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，流域公司獲得土地增值收益。建設(shè)用地指標(biāo)由流域相關(guān)省（市）調(diào)配，充分發(fā)揮京郊土地高價(jià)值優(yōu)勢(shì)，打造流域相關(guān)?。ㄊ校└咝庐a(chǎn)業(yè)發(fā)展窗口和高地。

2.將流域治理資金需求納入流域資源資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理全生命周期范疇，適當(dāng)拉長(zhǎng)資金平衡計(jì)算期。經(jīng)初步測(cè)算可知，永定河流域治理資金缺口約60%，由流域公司融資解決，需實(shí)現(xiàn)投融資平衡。永定河流域治理屬純公益性事業(yè)，治理項(xiàng)目自身很難產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性收益，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身資金平衡。因此，必須依靠中央政府及沿線政府授權(quán)流域公司的資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、開發(fā)權(quán)，通過全生命周期的經(jīng)營(yíng)性收益來平衡流域治理缺口資金及融資成本，是在更長(zhǎng)時(shí)間尺度、更寬泛收益渠道的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資金平衡。

3.成立流域公司，集中負(fù)責(zé)全流域生態(tài)治理和資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)全流域統(tǒng)一生態(tài)治理、統(tǒng)一資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)，為實(shí)現(xiàn)全流域全生命周期投融資平衡創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。由流域公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域治理的投融資、工程組織實(shí)施、資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)，統(tǒng)籌各方資源資金，是實(shí)現(xiàn)全流域全生命周期投融資平衡的關(guān)鍵。

(五)確保流域公司可持續(xù)經(jīng)營(yíng)

流域公司是一家完全獨(dú)立公司，不像傳統(tǒng)政府平臺(tái)公司依附于某級(jí)政府，只有實(shí)現(xiàn)流域公司自身的可持續(xù)發(fā)展，才能確保流域治理的高效穩(wěn)步推進(jìn)。流域公司推行投資治理一體化運(yùn)營(yíng)模式，不僅承擔(dān)永定河流域治理任務(wù)，而且開展資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，確保國(guó)有資產(chǎn)增值增收，因此流域公司不僅僅是一個(gè)工程公司、項(xiàng)目公司，更應(yīng)該是一家具備資源資產(chǎn)管理、投融資等功能的平臺(tái)公司。其邏輯關(guān)系是：公司承接應(yīng)由政府承擔(dān)的流域治理職能，政府給予公司治理權(quán)和相關(guān)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)，公司利用平臺(tái)優(yōu)勢(shì)自主籌集資金（包括政府財(cái)政資金），并通過治理工程實(shí)施、相關(guān)資源資產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)回收資金，實(shí)現(xiàn)資金閉環(huán)。在資金流閉環(huán)中，流域公司逐步擴(kuò)大現(xiàn)金流規(guī)模和資產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)一步提升流域公司投融資能力，由此流域公司在永定河流域治理過程中發(fā)展壯大，并有效實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)。

三、永定河治理機(jī)制與PPP模式比較

眾所周知，PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織（我國(guó)當(dāng)前是廣義的社會(huì)資本，包括國(guó)有企業(yè)）之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以PPP合同為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作順利開展，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單方行動(dòng)更為有利的結(jié)果。流域公司采用“投、建、管、運(yùn)”一體化新機(jī)制，雖然與PPP項(xiàng)目公司一樣，也是基于公共物品和服務(wù)而成立的專項(xiàng)公司，兩者既有類似之處又有差別。

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)的比較

流域公司股東由四個(gè)?。ㄖ陛犑校┱鲑Y代表和一個(gè)中央企業(yè)組成，其中政府累計(jì)出資所占股權(quán)比例達(dá)70%，遠(yuǎn)大于社會(huì)投資人---中國(guó)交建的股份（30%）。

就單一股東占股比例而言，北京市人民政府出資代表股權(quán)比例為35%，大于中國(guó)交建的30%，流域公司最大股東也是政府出資代表。

在流域公司的治理機(jī)制中，政府出資代表與社會(huì)資本是以股權(quán)為紐帶的股權(quán)關(guān)系。作為流域公司股東，其義務(wù)與權(quán)力以股權(quán)比例而定，同股同權(quán)，不存在法定職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)差別性劃分。

對(duì)于PPP項(xiàng)目公司而言，其股權(quán)結(jié)構(gòu)與流域公司有所不同。對(duì)于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，政府不以股權(quán)投資。對(duì)于政府參股類項(xiàng)目，政府一般不控股，是小股東，而且很多PPP合同約定政府出資代表與社會(huì)資本同股不同權(quán)，當(dāng)然也有部分政府參股的PPP項(xiàng)目是同股同權(quán)的。因此，一般情況下政府出資代表與社會(huì)資本存在法定職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)差別性劃分，社會(huì)資本可優(yōu)先獲得利潤(rùn)分紅，但同理需承擔(dān)更多的經(jīng)營(yíng)職責(zé)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在流域公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本不控股，甚至不是最大股東，且實(shí)行同股同權(quán)，與PPP項(xiàng)目公司普遍由社會(huì)資本控股、很多同股不同權(quán)的做法不同。

（二）公司性質(zhì)及發(fā)展定位的比較

流域公司和PPP項(xiàng)目公司雖然都是針對(duì)公共物品和服務(wù)而成立的專門公司，獨(dú)立法人，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，但兩個(gè)公司發(fā)展定位不同。

流域公司是由沿線政府與大型央企共同出資組建，作為永續(xù)經(jīng)營(yíng)公司，不僅負(fù)責(zé)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目總體實(shí)施和投融資運(yùn)作，受托經(jīng)營(yíng)管理流域內(nèi)相關(guān)資源資產(chǎn)，而且具有對(duì)外投資、承接永定河流域以外治理業(yè)務(wù)的職責(zé)。流域公司在落實(shí)完成《永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》的同時(shí)，致力于建成以“投資一體化帶動(dòng)治理一體化”為核心理念的大型工程管理、資產(chǎn)管理、投融資平臺(tái)公司。

PPP項(xiàng)目公司是依據(jù)政府與社會(huì)資本雙方合作合同組建的特殊目的載體（SPV），明確規(guī)定了合作期限、合作內(nèi)容和雙方責(zé)權(quán)；PPP項(xiàng)目公司業(yè)務(wù)一般都在約定的框架下開展，不會(huì)進(jìn)行對(duì)外投資或開展項(xiàng)目合作合同約定之外的業(yè)務(wù)。流域公司具有對(duì)外投資、拓展域外業(yè)務(wù)的職責(zé)以及其綜合平臺(tái)公司特點(diǎn)，與PPP項(xiàng)目公司定位為具體特定項(xiàng)目服務(wù)的屬性存在本質(zhì)差別。

（三）公司經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限的比較

流域公司作為自主經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)行流域空間治理權(quán)、增量資產(chǎn)所有權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)（使用）權(quán)三權(quán)合一，且作為永續(xù)經(jīng)營(yíng)公司，不存在經(jīng)營(yíng)期限制和后續(xù)經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題。

PPP項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理等權(quán)限則比較復(fù)雜。我國(guó)PPP項(xiàng)目采用BOT模式的比較多，項(xiàng)目公司主要具有工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理兩項(xiàng)權(quán)力，項(xiàng)目授權(quán)經(jīng)營(yíng)終止時(shí)需將經(jīng)營(yíng)權(quán)和資產(chǎn)移交回歸政府；當(dāng)然如果項(xiàng)目公司想繼續(xù)行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，則政府與社會(huì)資本需重新簽訂合作合同。但在PPP項(xiàng)目實(shí)施中也有采用BOOT/BOO/TOO等模式，項(xiàng)目公司均擁有資產(chǎn)所有權(quán)，像BOO/TOO模式也不存在合作期滿資產(chǎn)移交問題。

流域公司是永續(xù)經(jīng)營(yíng)公司，沒有合作經(jīng)營(yíng)期限制，沒有后續(xù)經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移等問題；PPP項(xiàng)目公司需根據(jù)項(xiàng)目具體情況而定，類型多樣復(fù)雜，大多情況存在經(jīng)營(yíng)期限制，以及合作期滿后經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)。

四、永定河流域治理機(jī)制完善創(chuàng)新

創(chuàng)新構(gòu)建的永定河流域治理機(jī)制，對(duì)推進(jìn)深化永定河流域治理工作發(fā)揮了重要作用。自流域公司組建并運(yùn)營(yíng)管理以來，明確了永定河流域投資治理主體，實(shí)現(xiàn)了中央政府財(cái)政補(bǔ)助資金統(tǒng)籌集中使用；確立了流域治理任務(wù)和空間范圍,厘清了政府與企業(yè)職責(zé)定位，準(zhǔn)確劃清工作界面；實(shí)施了一批永定河流域治理具體工程項(xiàng)目，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效。但按照永定河流域治理機(jī)制總體構(gòu)想，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，永定河流域治理機(jī)制還需進(jìn)一步完善機(jī)制創(chuàng)新。

1.進(jìn)一步創(chuàng)新設(shè)計(jì)融資模式。充分利用金融政策，靈活運(yùn)用融資工具，確保融資規(guī)模，降低融資成本。一是股權(quán)融資。發(fā)揮資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，采取資產(chǎn)證券化手段引入股權(quán)投資。探索建立永定河流域治理基金。二是債權(quán)融資。用好用足各類銀行政策性貸款，積極發(fā)行企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)热谫Y產(chǎn)品。三是項(xiàng)目融資。借鑒PPP理念，探索采用BOT、ABO等模式，引進(jìn)社會(huì)資本。

2.進(jìn)一步細(xì)化利用沿線土地開發(fā)提高流域公司收益水平的路線圖。永定河新一輪治理將極大改善沿線生態(tài)環(huán)境，提升沿線土地價(jià)值。充分利用土地升值收益，解決流域公司融資本息的償還問題。土地來源主要有三個(gè)渠道：一是未利用的河灘地。在保障防洪及生態(tài)功能的前提下，利用河灘地、泛洪區(qū)用地，采用“平戰(zhàn)結(jié)合”模式實(shí)施低影響開發(fā)，發(fā)展體育休閑產(chǎn)業(yè)。二是功能替代釋放的蓄滯洪區(qū)用地。通過優(yōu)化工程規(guī)劃和洪水調(diào)度方案，在滿足防洪能力不降低的條件下，經(jīng)水利部門同意，釋放部分蓄滯洪區(qū)用地，授權(quán)流域公司實(shí)施開發(fā)。三是政府指定的建設(shè)用地。地方政府結(jié)合城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將河道沿線、濕地周邊、水庫(kù)周邊建設(shè)用地劃入流域公司，由流域公司按地方政府要求實(shí)施開發(fā)。

3.進(jìn)一步優(yōu)化利用水資源費(fèi)部分收入補(bǔ)償運(yùn)行養(yǎng)護(hù)資金的實(shí)施方案。確保永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)成果持續(xù)發(fā)揮，需要持續(xù)穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)投入機(jī)制。考慮保障生態(tài)用水同時(shí)實(shí)現(xiàn)了地下水的回補(bǔ)和涵養(yǎng)，既改善了河道生態(tài)環(huán)境，又儲(chǔ)備了戰(zhàn)略資源，從實(shí)質(zhì)看是恢復(fù)河道沿線的“水銀行”功能。沿線省市要穩(wěn)定既有水利工程管護(hù)資金渠道，并從水資源費(fèi)收入中劃轉(zhuǎn)一定比例的資金保障生態(tài)用水費(fèi)用，徹底解決流域管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用來源問題。經(jīng)初步測(cè)算，永定河現(xiàn)有水利工程及河道年管理費(fèi)用（約4.8億元）和新一輪治理新增工程年養(yǎng)護(hù)費(fèi)（約7.8億元）共計(jì)12.6億元。按照當(dāng)前永定河流域沿線地區(qū)城鎮(zhèn)生活及工業(yè)用水規(guī)模60億立方米測(cè)算，從沿線政府水資源費(fèi)收入中提取或調(diào)增0.1元/立方米，年可籌集資金6億元。加上各省市既有的水利養(yǎng)護(hù)費(fèi)用資金約6億元，基本滿足河道養(yǎng)護(hù)資金需求。

4.進(jìn)一步探索建立全流域統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)制度的方法路徑。建立永定河全流域產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理制度，通過適度開發(fā)和綜合經(jīng)營(yíng)，解決流域公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題。總體方案確定的建設(shè)任務(wù)完成后，新增資產(chǎn)直接劃歸流域公司所有?，F(xiàn)有水利、林業(yè)資產(chǎn)及設(shè)施，采用改制、劃撥、委托管理等多種模式，由流域公司協(xié)商沿線省市政府分類分期劃轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)全流域統(tǒng)一管理。

5.進(jìn)一步探索打造流域綜合經(jīng)營(yíng)管理的機(jī)制平臺(tái)。流域公司在保障生態(tài)資產(chǎn)保值和生態(tài)、防洪安全的基礎(chǔ)上，可在總體規(guī)劃及法律法規(guī)的指導(dǎo)下實(shí)施綜合經(jīng)營(yíng)和開發(fā)，發(fā)展綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，形成流域治理帶動(dòng)生態(tài)資源開發(fā)，開發(fā)反哺治理的良性局面。一是水權(quán)交易。按照永定河流域水量分配方案，采用合同節(jié)水等手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利用節(jié)約的水量實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取部分收益。二是林權(quán)交易和碳匯。結(jié)合河道生態(tài)治理建設(shè)大尺度森林公園，并賦予流域公司對(duì)沿線林地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能，同時(shí)通過碳排放權(quán)交易實(shí)現(xiàn)收益。三是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策，逐步建立永定河流域水量水質(zhì)貨幣補(bǔ)償機(jī)制。四是多種經(jīng)營(yíng)。以良好的生態(tài)環(huán)境為基底，配合北京城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)功能的疏解轉(zhuǎn)移，著重開展休閑健身、科普宣教、購(gòu)物游樂等旅游方式，配套建設(shè)大型游樂場(chǎng)、休閑商業(yè)綜合體、康養(yǎng)療養(yǎng)等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)空間融合發(fā)展。

五、永定河流域治理機(jī)制推廣建議

永定河流域治理機(jī)制的創(chuàng)造性提出，主要是針對(duì)行政區(qū)劃隔離造成流域治理破碎化以及政府管理機(jī)制僵化、直接投資效益低、資金短缺且融資渠道受限等問題，以及考慮到現(xiàn)行PPP模式又存在政府財(cái)政實(shí)際負(fù)擔(dān)加重、政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加、社會(huì)資本與政府利益訴求協(xié)調(diào)難度大等問題。推廣永定河流域治理機(jī)制，不僅要充分發(fā)揮永定河流域治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，更要考慮機(jī)制模式適用條件和基礎(chǔ)。

1.開展流域治理問題和需求分析。永定河流域治理機(jī)制的核心理念是通過投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化，重點(diǎn)解決流域治理破碎化以及資金短缺、融資難等問題。分析研究流域治理存在的問題和切實(shí)需求，確定永定河模式是否適用流域治理，是制定流域治理機(jī)制（模式）的前提條件，以問題為導(dǎo)向，理順利益相關(guān)者關(guān)系，明確流域公司責(zé)權(quán)利，構(gòu)建市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

2.進(jìn)行永定河流域治理機(jī)制規(guī)范化梳理。目前，社會(huì)上對(duì)永定河流域治理機(jī)制的認(rèn)識(shí)普遍存在偏差，不能正確理解永定河流域治理機(jī)制的精髓，正本清源，樹立正確的流域治理模式標(biāo)桿非常重要。推廣永定河流域治理機(jī)制，必須理解永定河流域治理機(jī)制的深刻內(nèi)涵，明確永定河流域治理機(jī)制的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)、工作流程和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此，有必要進(jìn)一步梳理永定河流域治理機(jī)制，統(tǒng)一思想，規(guī)范做法，確保在示范推廣中不跑偏、不走樣。

3.加快推進(jìn)全國(guó)性示范試點(diǎn)工作。重點(diǎn)河流、湖泊水生態(tài)修復(fù)和綜合治理，是我國(guó)政府生態(tài)領(lǐng)域正積極推進(jìn)落實(shí)的重要方向。2019年國(guó)家發(fā)展改革委和水利部?jī)?yōu)選了七個(gè)重要河流、湖泊水生態(tài)修復(fù)與治理示范項(xiàng)目，擬全面推廣永定河流域治理機(jī)制，可見永定河治理機(jī)制示范效應(yīng)初步顯現(xiàn)。為加快永定河治理模式在全國(guó)推廣應(yīng)用，以優(yōu)選的七個(gè)全國(guó)性示范試點(diǎn)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，按永定河治理模式要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范指導(dǎo)，優(yōu)化制定每一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理方案，確保方案的規(guī)范性和針對(duì)性。

4.組建高水平的咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)。我國(guó)江河湖泊綜合治理，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，突破治理瓶頸?，F(xiàn)行的七個(gè)重要河流、湖泊水生態(tài)修復(fù)與治理示范項(xiàng)目實(shí)施方案，體制機(jī)制創(chuàng)新不足是普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)。永定河流域治理機(jī)制是在我國(guó)江河湖泊綜合治理實(shí)踐中的有益探索，加快推進(jìn)全國(guó)示范試點(diǎn)工作，并不斷完善提升，需要組建國(guó)家層面的高水平咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)。為有效開展永定河治理模式的宣傳指導(dǎo)工作，要求咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)不僅能夠正確理解永定河流域治理機(jī)制，而且必須深刻了解我國(guó)當(dāng)前河流、湖泊流域治理現(xiàn)狀，深刻理解國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，并具有卓越的體制機(jī)制創(chuàng)新能力。