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2019年7月1日，我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)----《政府投資條例》正式生效施行；同日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資〔2019〕1098號(hào)），這是在投資管理法制光輝下規(guī)范有序推廣PPP模式的重磅文件，對(duì)PPP項(xiàng)目可行性論證和審查、項(xiàng)目決策程序、實(shí)施方案審核、社會(huì)資本遴選、項(xiàng)目資本金制度執(zhí)行、在線審批監(jiān)管平臺(tái)、違規(guī)失信行為懲戒等內(nèi)容提出了明確要求，“規(guī)范”與“法治”成為全文的主色調(diào)。

2019年是新中國成立70周年，新一輪PPP的浪潮已涌五年，在開啟2019年下半程的第一天，希冀迎來PPP規(guī)范發(fā)展的滿天朝霞。

一、第一份貫徹落實(shí)《政府投資條例》的政策文件

“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，這是我國法制建設(shè)的十六字方針?！墩顿Y條例》是繼《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》之后，我國投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域的又一重大立法成果，是政府投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)，構(gòu)建了政府投資的四梁八柱。在法律性質(zhì)上，《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》既屬于經(jīng)濟(jì)法，也屬于行政法，既是程序法，也是實(shí)體法；在法律效力上，這兩個(gè)條例是我國包括PPP在內(nèi)的所有投資項(xiàng)目管理部門規(guī)章的上位法，為PPP模式規(guī)范發(fā)展提供了法律依據(jù)。

《國家發(fā)展改革委發(fā)布關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（簡(jiǎn)稱1098號(hào)文）是我國投資建設(shè)領(lǐng)域貫徹落實(shí)《政府投資條例》的第一份政策文件，與《政府投資條例》同步生效，不僅體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目依法管理的法治精神，也是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于規(guī)范有序推廣PPP模式的具體行動(dòng)，對(duì)于當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短辦、防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署也具有直接指導(dǎo)意義。1098號(hào)文明確要求各級(jí)發(fā)展改革部門“要嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理制度，確保與上位法保持一致”。因此，凡與《條例》和1098號(hào)文精神存在沖突的文件，需要盡快做出調(diào)整或廢止。

二、所有PPP項(xiàng)目須先行開展可行性論證和審查

可行性研究作為現(xiàn)代工程投資決策的基本方法體系，起源于上世紀(jì)30年代的美國。世界經(jīng)濟(jì)的大蕭條導(dǎo)致了倡導(dǎo)國家宏觀調(diào)控的凱恩斯主義的興起，政府投資的公共工程項(xiàng)目也呼喚新的分析評(píng)價(jià)方法，美國在開發(fā)田納西河流域首次使用“可行性研究”（Feasibility Study）方法，并開始推廣應(yīng)用。經(jīng)過近百年的發(fā)展和完善，可行性研究已經(jīng)成為國際通行的投資項(xiàng)目決策的基本制度?？尚行匝芯吭谥袊前殡S著改革開放而引入和發(fā)展的。1979年，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織可行性研究處處長(zhǎng)W·勃倫斯應(yīng)邀來華，為廣大設(shè)計(jì)院、大專院校及管理部門人員培訓(xùn)《工業(yè)可行性研究編制手冊(cè)》等文件，逐漸在全國掀起了學(xué)習(xí)和研究可行性研究的熱潮，并不斷進(jìn)行本土化創(chuàng)新。特別是2002年，中咨公司組織編寫并由原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》，成為我國可行性研究規(guī)范工作的重要里程碑。

PPP項(xiàng)目究竟是否需要可行性研究論證和審批？這是近幾年P(guān)PP大發(fā)展中常見的問題。PPP項(xiàng)目首先是投資建設(shè)項(xiàng)目，必須遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和基本建設(shè)程序。2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）提出了“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)?！?。據(jù)此要求，1098號(hào)文進(jìn)一步明確“所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施”。凡未依法履行“審核備”程序，以及可行性論證和審查中沒有明確采用PPP模式的項(xiàng)目，均為不規(guī)范PPP項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。

三、PPP“兩評(píng)一案”應(yīng)納入可行性論證的總體框架

投資項(xiàng)目可行性研究引入中國并納入基本建設(shè)程序30多年以來，總是結(jié)合國情和時(shí)代進(jìn)步，持續(xù)完善其研究?jī)?nèi)容和深度。例如，1996年融資方案試行項(xiàng)目資本金制度，2001年增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項(xiàng)，2018年增加運(yùn)營篇章（城市軌道交通項(xiàng)目）。針對(duì)PPP模式，其可行性研究的內(nèi)容也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷吸納新鮮養(yǎng)分。2014年以來，我國PPP項(xiàng)目咨詢涌現(xiàn)了實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，即所謂“兩評(píng)一案”專題論證。PPP項(xiàng)目可行性論證也需要吸納“兩評(píng)一案”的合理成分，逐步豐富其內(nèi)容。

有些人認(rèn)為，“可行性研究是論證工程可行性，而實(shí)施方案是解決PPP模式可行性”，這不僅割裂了可行性研究與實(shí)施方案的內(nèi)在聯(lián)系，也是對(duì)項(xiàng)目可行性研究缺乏基本認(rèn)知的表現(xiàn)?？尚行哉撟C從來就不是僅僅論證“工程可行性”，而是對(duì)項(xiàng)目的全面系統(tǒng)論證。正如1098號(hào)文所指，PPP項(xiàng)目可行性論證既要 “從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面”論證項(xiàng)目可行性，也要 “從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面”論證項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式等。

項(xiàng)目可行性論證的內(nèi)容基本涵蓋了現(xiàn)行PPP實(shí)施方案的要點(diǎn)。對(duì)于相對(duì)簡(jiǎn)單的政府資本金注入的PPP項(xiàng)目，1098號(hào)文提出“可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核”，而對(duì)于比較復(fù)雜的政府資本金注入的PPP項(xiàng)目或者政府資金不參股的PPP項(xiàng)目，實(shí)施方案可以在完成項(xiàng)目“審核備”之后獨(dú)立編制，這與國家發(fā)展改革委2016出臺(tái)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》是一脈相承的。

通過可行性分析，如果項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可行而財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)不可行，需要提前安排財(cái)政預(yù)算資金，由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門出具財(cái)政承受能力審查意見。因此，對(duì)于政府付費(fèi)或混合付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，財(cái)政承受能力論證應(yīng)該像土地預(yù)審、節(jié)能審查、壓覆礦產(chǎn)資源論證等專題報(bào)告一樣，統(tǒng)一納入可行性研究的總體框架體系，防止脫離項(xiàng)目可行性論證本體，將原本系統(tǒng)化、統(tǒng)一化的可行性研究碎片化。各地通過建立多規(guī)合一、統(tǒng)一評(píng)審機(jī)制，加強(qiáng)審查要求和標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。PPP項(xiàng)目不得以“兩評(píng)一案”等專題形式規(guī)避項(xiàng)目可行性研究論證和審查，以及審批、核準(zhǔn)或備案等法定程序。

四、審核備的批復(fù)在PPP項(xiàng)目生命周期中處于基準(zhǔn)地位

2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革》發(fā)布之后，原來的投資項(xiàng)目審批制，按照資金來源分為政府投資項(xiàng)目審批制、企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制和備案制，原來的可行性研究報(bào)告異化為項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目資金申請(qǐng)報(bào)告等形式。

1098號(hào)文針對(duì)審批制、核準(zhǔn)制、備案制的PPP項(xiàng)目，都要求進(jìn)行可行性論證，但采取了差異化的項(xiàng)目審查和決策程序：對(duì)于政府資本金注入的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》的要求進(jìn)行審批，可研報(bào)告審批后方可開展實(shí)施方案、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作；對(duì)于核準(zhǔn)類的PPP項(xiàng)目，申請(qǐng)報(bào)告的批復(fù)是實(shí)質(zhì)性審查，項(xiàng)目可行性論證可以同步進(jìn)行，也可單獨(dú)開展；對(duì)于備案類的PPP項(xiàng)目，由于備案屬于信息告知性質(zhì)，需要單獨(dú)開展可行性論證和審查。

但無論是哪類審查，經(jīng)投資主管部門審核備的批復(fù)結(jié)果（可行性研究報(bào)告的審批文件、申請(qǐng)報(bào)告的核準(zhǔn)文件或備案信息），應(yīng)成為貫穿項(xiàng)目全過程的基準(zhǔn)文件，不可輕易變更或廢除。PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、PPP合同的主要內(nèi)容必須與審核備的信息保持一致。例如，在PPP項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施過程中，如果投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)鷱?fù)機(jī)關(guān)重新履行審核備程序。法無兒戲，PPP項(xiàng)目審核備的基準(zhǔn)地位，也倒逼可行性論證等前期工作的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。

五、通過充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)

PPP咨詢是工程咨詢的重要組成部分，PPP咨詢機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的重要參與方之一，為PPP項(xiàng)目的規(guī)范推進(jìn)提供專業(yè)服務(wù)。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和規(guī)范全國工程咨詢行業(yè)發(fā)展，并作為我國工程咨詢機(jī)構(gòu)及其人員執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，2017年11月發(fā)布了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2017年9號(hào)），通過在線平臺(tái)履行法定備案義務(wù)、接受行業(yè)監(jiān)督管理。2018年4月印發(fā)的《工程咨詢單位資信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（發(fā)改投資規(guī)〔2018〕623號(hào)）提出了PPP 咨詢甲級(jí)和乙級(jí)專項(xiàng)資信的條件。2018年9月30日，中國工程咨詢協(xié)會(huì)經(jīng)過組織專家進(jìn)行資信評(píng)審，公布符合甲級(jí)資信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的1381家工程咨詢單位名單。

咨詢服務(wù)提供的是無形產(chǎn)品，國際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)――菲迪克（FIDIC）選擇咨詢機(jī)構(gòu)的基本準(zhǔn)則是“基于質(zhì)量選擇咨詢機(jī)構(gòu)”。我國的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》明確規(guī)定，行業(yè)自律性質(zhì)的資信評(píng)價(jià)等級(jí)，僅作為委托咨詢業(yè)務(wù)的參考。任何單位“不得對(duì)各類工程咨詢單位設(shè)置區(qū)域性、行業(yè)性從業(yè)限制，也不得對(duì)未參加或未獲得資信評(píng)價(jià)的工程咨詢單位設(shè)置執(zhí)業(yè)限制”。本次1098號(hào)文對(duì)PPP咨詢市場(chǎng)的規(guī)范也提出了明確要求，鼓勵(lì)通過“充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)”選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)，嚴(yán)禁地方政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)通過“短名單”、“機(jī)構(gòu)庫”等方式限制社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。同時(shí)，1098號(hào)文也對(duì)“不履行備案程序和違反《政府投資條例》決策程序規(guī)定、咨詢或服務(wù)存在嚴(yán)重質(zhì)量問題影響項(xiàng)目決策實(shí)施”的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，要按照規(guī)定給予處罰。

六、所有PPP項(xiàng)目必須納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理

全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（簡(jiǎn)稱在線平臺(tái)）是指依托互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)的全國固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目綜合管理服務(wù)載體，是《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》共同指定的法定平臺(tái)。在線平臺(tái)具有“橫到邊、縱到底”的統(tǒng)領(lǐng)地位，適用于全國各類項(xiàng)目（涉密項(xiàng)目除外）建設(shè)實(shí)施全過程的審批、監(jiān)管和服務(wù)，包括行政許可、政府內(nèi)部審批、備案、評(píng)估評(píng)審、技術(shù)審查，項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)測(cè)，以及政策法規(guī)、規(guī)劃咨詢服務(wù)等。2017年2月1日全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)正式運(yùn)行；同年5月，國家發(fā)展改革委等18個(gè)部委共同制定并發(fā)布了《全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》。

1098號(hào)文按照兩個(gè)條例的強(qiáng)制規(guī)定，明確要求“除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)”。依托在線平臺(tái)建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目定期查詢、動(dòng)態(tài)檢測(cè)、實(shí)時(shí)查詢等功能，便于有關(guān)主體更好地參與PPP項(xiàng)目。1098號(hào)文正式確認(rèn)“未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目”。

PPP項(xiàng)目通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為社會(huì)提供公共服務(wù)，涉及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、投資決策、施工建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和移交等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)信息公開和全程監(jiān)管，更不能規(guī)避、替代在線平臺(tái)。在近年P(guān)PP的熱潮中，國家發(fā)展改革委，財(cái)政、住房建設(shè)、交通等部委均建有自己的PPP項(xiàng)目庫，很多省市甚至縣級(jí)地方政府部門也忙于“建庫”和疲于“入庫”，不僅浪費(fèi)寶貴的公共資源，而且正成為新的部門“條塊分割藩籬”。在政府職能“放管服”的大背景下，投資項(xiàng)目審批的前置性條件本應(yīng)大幅簡(jiǎn)化，但“入庫”卻神奇般地被綁定為金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目融資的先決條件。由于“入庫”標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、途徑不透明，“入庫”很容易成為某些機(jī)構(gòu)和個(gè)人權(quán)力尋租的溫床。隨著兩個(gè)條例和1098號(hào)文的施行，各類PPP項(xiàng)目庫或PPP信息綜合平臺(tái)應(yīng)盡早做好與在線平臺(tái)的銜接工作，依法建立包括PPP在內(nèi)的全國投資項(xiàng)目統(tǒng)一管理“大平臺(tái)”勢(shì)在必行！

七、強(qiáng)化項(xiàng)目資本金制度以防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目資本金制度是中國特色的投資調(diào)控政策，形成于1996年。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，項(xiàng)目資本金制度不僅成為防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，也是新時(shí)代穩(wěn)投資、補(bǔ)短板的有效良方。2018年的政府工作報(bào)告明確提出“創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作”。為此，近期國家發(fā)展改革委多次召開了項(xiàng)目資本金制度改革座談會(huì)，廣泛聽取各方意見。

項(xiàng)目資本金是在經(jīng)營性項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，是非債務(wù)性資金。PPP項(xiàng)目不論是經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，從社會(huì)資本方的角度看，必須是可融資、可盈利的，因此一定是經(jīng)營性項(xiàng)目，必須遵循項(xiàng)目資本金制度。1098號(hào)文強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目資本金制度對(duì)于PPP項(xiàng)目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策性要求相掛鉤，要求PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，“必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求”，且“不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)”。

八、發(fā)展改革部門在PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用

各級(jí)發(fā)展改革部門是當(dāng)?shù)卣耐顿Y主管部門，對(duì)包括PPP在內(nèi)的投資項(xiàng)目投資決策和建設(shè)管理的主導(dǎo)角色是建國70年來的歷史形成的。1098號(hào)文是《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》在PPP領(lǐng)域的最新宣貫行動(dòng)，是國家投資主管部門肩負(fù)投資建設(shè)管理的職責(zé)所需，無關(guān)部門職權(quán)之爭(zhēng)。

2019年5月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于做好<政府投資條例>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改投資〔2019〕796號(hào)）明確提出四點(diǎn)要求：一是要充分認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施《條例》的重要性和緊迫性；二是加強(qiáng)《條例》培訓(xùn)和普法宣傳；三是全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度；四是加快《條例》配套制度建設(shè)；五是以貫徹《條例》為契機(jī)做好投融資體制改革相關(guān)工作。1098號(hào)文件是貫徹《條例》第一個(gè)重要配套制度，集中反映了國家發(fā)展改革委作為全國投資主管部門對(duì)于規(guī)范PPP發(fā)展的決心，對(duì)于深化投融資體制改革、促進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

在法治的星空下，執(zhí)行力是政府工作的生命力，它的強(qiáng)弱直接反映政府為民服務(wù)的效果，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展大局、群眾的切身利益以及政府自身的公共形象。為了切實(shí)提高PPP項(xiàng)目投資決策和建設(shè)管理水平，貫徹《政府投資條例》、學(xué)習(xí)1098號(hào)文應(yīng)該是各地投資主管部門提高機(jī)構(gòu)能力的當(dāng)務(wù)之急。 

附：《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》全文

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委：

為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性，按照近日國務(wù)院頒布實(shí)施的《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號(hào)），以及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）等規(guī)定，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

一、全面、深入開展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查

（一）PPP項(xiàng)目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)應(yīng)由政府研究認(rèn)可。按照國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)?！钡囊螅袛M采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項(xiàng)目，方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。

（二）PPP項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面，對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行充分分析和論證，也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證。

（三）實(shí)行審批制管理的PPP項(xiàng)目，在可行性研究報(bào)告審批通過后，方可開展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開展可行性論證和審查。實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開展可行性論證和審查。

二、嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序

（四）PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，按照《政府投資條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目，按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，擬采用PPP模式的，要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。

（五）未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序。

（六）實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。實(shí)施方案、招投標(biāo)文件、合同或建設(shè)中出現(xiàn)以下情形的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序：（1）項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化；（2）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化；（3）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生較大變化；（4）項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%。

三、嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會(huì)資本

（七）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的審核，通過實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會(huì)資本遴選。鼓勵(lì)各地建立PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)審機(jī)制，各級(jí)發(fā)展改革部門要嚴(yán)格審查實(shí)施方案主要內(nèi)容是否與經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目核準(zhǔn)文件、備案信息相一致。對(duì)建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目，可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并審核。（八）公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會(huì)資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。

四、嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定

（九）按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，“投資項(xiàng)目資本金對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金必須滿足國務(wù)院規(guī)定的最低比例要求，防止過度舉債融資等問題。

（十）PPP項(xiàng)目的融資方式和資金來源應(yīng)符合防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。不得通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式違法違規(guī)變相增加地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理

（十一）嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目須使用全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱“在線平臺(tái)”）生成的項(xiàng)目代碼分別辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項(xiàng)目納入在線平臺(tái)統(tǒng)一管理。

（十二）依托在線平臺(tái)建立全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測(cè)。對(duì)于通過項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案，以及可行性論證、實(shí)施方案審查的PPP項(xiàng)目，要通過平臺(tái)公開項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目信息定期發(fā)布、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)查詢等功能，便于社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)方面更好參與PPP項(xiàng)目。

（十三）全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)信息審核實(shí)行屬地管理，原則上由項(xiàng)目實(shí)施主體所在地同級(jí)發(fā)展改革部門審核項(xiàng)目單位填報(bào)的項(xiàng)目信息。各級(jí)發(fā)展改革部門要采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。未錄入全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。

（十四）落實(shí)《政府信息公開條例》（國務(wù)院令第492號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號(hào)）等要求，依托在線平臺(tái)，重點(diǎn)公開PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)服務(wù)信息、批準(zhǔn)結(jié)果信息、招標(biāo)投標(biāo)信息，以及施工、竣工等有關(guān)信息。

六、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為

（十五）依照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和本通知有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管。政府應(yīng)依法依規(guī)履行承諾，不得擅自變更合同約定的政府方責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方履約能力全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，防止因社會(huì)資本方超出自身能力過度投資、過度舉債，或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化等導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。依照規(guī)定將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過“信用中國”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，由相關(guān)部門依法依規(guī)對(duì)其實(shí)施聯(lián)合懲戒。

（十六）指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國家發(fā)展改革委令2017年第9號(hào)），通過在線平臺(tái)履行法定備案義務(wù)、接受行業(yè)監(jiān)督管理。指導(dǎo)監(jiān)督PPP咨詢機(jī)構(gòu)資信評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極參與行業(yè)自律管理，指導(dǎo)有關(guān)方面通過充分競(jìng)爭(zhēng)、自主擇優(yōu)選取PPP咨詢機(jī)構(gòu)。嚴(yán)禁通過設(shè)置“短名單”、“機(jī)構(gòu)庫”等方式限制社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等自主選擇PPP咨詢機(jī)構(gòu)。對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)不履行備案程序和違反合同服務(wù)、關(guān)聯(lián)回避、質(zhì)量追溯、反壟斷等規(guī)定，以及違反《政府投資條例》決策程序規(guī)定、咨詢或評(píng)估服務(wù)存在嚴(yán)重質(zhì)量問題影響項(xiàng)目決策實(shí)施的，要嚴(yán)格按照規(guī)定給予處罰。

各級(jí)發(fā)展改革部門要嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，并參照本通知要求，抓緊完善本地區(qū)PPP項(xiàng)目管理制度，確保與上位法保持一致。本通知自2019年7月1日起執(zhí)行。原有政策規(guī)定與本通知內(nèi)容不符的，以本通知為準(zhǔn)。

國家發(fā)展改革委

2019年6月21日